II SA/Rz 1226/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej i odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie - skargę oddala -

Przedmiotem skargi A. z siedzibą w [...] (skarżący) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej i jednocześnie odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] A. na działce nr ew. 804/3 w obrębie ew. [...], jednostce ewidencyjnej [...]. Postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") – uchylił decyzję dotychczasową z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr ew. 804/3 w obrębie ew. [...], jednostce ewidencyjnej [...] i jednocześnie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. stacji bazowej telefonii cyfrowej. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że skarżący zrealizował inwestycję w momencie, gdy dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, która została później wyeliminowana z obiegu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/16 uchylił bowiem decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] A. na działce nr ew. 804/3. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2251/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA. W tej sytuacji PINB uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy zatwierdzony projekt jak i pozwolenie na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności inwestycji z zakresem pozwolenia na budowę czy projektem budowlanym. W przypadku braku pozwolenia na budowę inwestor nie ma możliwości spełnienia wymagań określonych w art. 57 ust. 1-4 u.p.b. warunkujących udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Dlatego też PINB uznał, że zaszła podstawa do uchylenia decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej PINB stwierdził, że brak pozwolenia na budowę uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zgodności wykonania obiektu z decyzją o pozwoleniu na budowę w trybie art. 59a u.p.b., a w konsekwencji uniemożliwia wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. PINB podkreślił przy tym, że w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. PINB wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 97 k.p.a. Okoliczność umorzenia postępowania przez Starostę rozpatrującego ponownie wniosek o pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie wniosku skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] A. na działce o nr ew. 804/3 w obr. ew. [...], - art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., mając na względzie, że nie doszło do wydania decyzji ostatecznej i zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie wniosku skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, - art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej wobec faktu, że wykonane roboty budowlane są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Po rozpoznaniu odwołania, WINB decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie po czym wyjaśnił, że istotą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest to, aby obejmowana procedurą wznowienia postępowania decyzja administracyjna została wydana "w oparciu" o rozstrzygnięcie organu administracyjnego bądź sądu administracyjnego, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Następnie WINB wyjaśnił, że z przepisu art. 55 u.p.b. wynika jednoznacznie, że decyzja o pozwolenie na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.b., bądź decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 i 51 ust. 4 u.p.b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę (w części lub w całości) rodzi dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dlatego też WINB stwierdził, że PINB prawidłowo zainicjował postępowanie nadzwyczajne w celu ponownego rozpoznania sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego pozwolenie na budowę przestało istnieć w sensie prawnym. WINB zgodził się ze stanowiskiem, że choć przepisy prawa nie przewidują dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie - decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej może ona być wydana jedynie w przypadkach określonych w art. 55 u.p.b., tj. w przypadku uprzedniego legitymowania się decyzją o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.b. A zatem brak pozwolenia uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zgodności wykonania obiektu z decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji uniemożliwia wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania WINB wyjaśnił, że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] udzielająca skarżącemu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej, a nie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Ponowne rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej ma natomiast znaczenie dla postępowania naprawczego, które organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzić, po uchyleniu pozwolenia na budowę. Tym samym nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na prowadzone ponownie postępowanie przez Starostę w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez WINB polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB uchylającej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i jednocześnie odmawiającej udzielenia pozwolenia na jej użytkowanie w sytuacji, gdy została ona legalnie zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i nie wystąpiła przesłanka do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy polegające na odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia niniejszego postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie wniosku skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej, - art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej wobec faktu, że wykonane roboty budowlane są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadniania zaskarżonej decyzji poprzez brak niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej odbyło się w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Nie można traktować skarżącego jako sprawcy samowoli budowlanej, co oznacza, że nie mają w stosunku do przedmiotowej inwestycji zastosowania reguły postępowania określone w art. 48 lub art. 49b u.p.b. Dalej skarżący stwierdził, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zależy od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej. Oznacza to, że PINB powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana nią decyzja jest zgodna z prawem. W sprawie nie ma sporu co do następujących okoliczności: 1. Skarżący zrealizował inwestycję na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] A. na działce nr ew. 804/3. W toku instancji decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/16 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2251/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] A. na działce nr ew. 804/3 w obrębie ew. A[...], jednostce ewidencyjnej [...]. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest procesowym potwierdzeniem zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym – 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i ust. 2 u.p.b. Już w momencie zainicjowania postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor musi dysponować pozwoleniem na budowę – art. 57 ust. 1 u.p.b. Strona skarżąca zrealizowała inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Językowy sens pojęcia "w oparciu" można scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tutaj: decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytorycznie umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (tutaj: również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w ww. przepisie należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniami sądu administracyjnego - por. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II GSK 156/06. Ten związek pomiędzy rozstrzygnięciami trafnie eksponowały w swoich decyzjach organy, wskazując na nierozerwalną zależność rozstrzygnięcia w trybie art. 59 u.p.b. pozwolenia na użytkowanie [...] stycznia 2018 r. z uprzednią decyzją o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Jest to pewna sekwencyjność działań prawnych organu administracyjnego, który wydaje jedną decyzję jako następstwo innej, wcześniejszej decyzji. Właśnie z taką sekwencyjnością mamy do czynienia odnośnie do decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony - por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11. Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 u.p.b. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę - por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12. Z tych też przyczyn podzielić należało stanowisko przedstawione przez organy, iż w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych – zob. wyroki NSA z dnia 17 września 2019 r., sygn. II OSK 2583/17, z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 119/18, z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. II OSK 1989/16. W konsekwencji powyższego, co już wyżej zaznaczono, jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 i art. 151 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej organy orzekające prawidłowo zastosowały w tej sprawie konstrukcję prawną z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem po wznowieniu postępowaniu i stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. trafnie uchyliły decyzję dotychczasową o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2018 r. jednocześnie podejmując nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy - tj. o odmowie wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Należy także zaznaczyć, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie temu, aby po zakończeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu naprawczym, organ nadzoru budowlanego ponownie wypowiedział się w tym zakresie, po skontrolowaniu obiektu budowalnego pod względem zgodności z projektem zagospodarowania działki lub terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonych ostateczną decyzją - wyrok NSA z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1383/17. Z tych względów nie było podstaw do stosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc zawieszania postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w postepowaniu naprawczym. Fakt, iż toczy się postępowanie naprawcze, w ramach którego może dojść do zatwierdzenia projektu budowlanego zrealizowanej inwestycji w żaden sposób nie uniemożliwia wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie wznowieniowym, decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Przepisy u.p.b. jak już wyżej podkreślono, przewidują pewną chronologię procesu budowlanego. W pierwszej kolejności skarżąca powinna uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego zrealizowanej inwestycji, a następnie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd nie podziela zarzutów skargi wytykających wadliwości w procesie gromadzenia i oceny dowodów oraz formułowania na ich podstawie istotnych ustaleń. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie naruszają art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.