II SA/Rz 1236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego -skargę oddala-

Przedmiotem skargi B. J. (dalej w skrócie: "skarżąca"), jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W trakcie oględzin w dniu 12 września 2017 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili, że na działce ew. nr 2509 w N. stanowiącej własność skarżącej, wykonana została rozbudowa budynku mieszkalnego. Rozbudowa o wymiarach w rzucie 3,44 m x 9,78 m, konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjna, usytuowana została w wolnej przestrzeni pomiędzy budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym oraz w odległości około 0,92 m od granicy z sąsiednią działką ew. nr 2506. W rozbudowanej części na poziomie parteru znajduje się garaż na samochód osobowy, natomiast na poziomie piętra znajduje się pomieszczenie mieszkalne. W ścianie zewnętrznej, od strony działki ew. nr 2506, na poziomie parteru znajdują się dwa otwory okienne o wym. 0,40 m x 0,60 m, a na poziomie piętra jeden otwór okienny o wym. 2,0 m x 1,40 m. Wykonana rozbudowa posiada dach dwuspadowy kryty blachą i jest połączona z budynkiem mieszkalnym na poziomie parteru oraz piętra. Roboty zostały zakończone. Na wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego skarżąca nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 10 października 2017 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej w skrócie: "u.p.b."), PINB nakazał skarżącej rozebrać rozbudowaną dwukondygnacyjną część budynku mieszkalnego ( o wym. w rzucie 3,44 m x 9,78 m) usytuowaną na działce ew. nr 2509 położonej w N., wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że rozbieżności pomiędzy skarżącą a R. T. (właścicielem sąsiedniej działki ew. nr 2505) w datach dotyczących okresu budowy nie mają istotnego znaczenia przy rozpatrywaniu powyższej sprawy, z uwagi na to, iż wykonana zabudowa przestrzeni pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym (w obecnym stanie połączona funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym) była wykonana w ramach samowoli budowlej i bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. PINB wyjaśnił, że pomimo, iż usytuowanie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią, umożliwiono właścicielce legalizację samowoli. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaną rozbudową budynku mieszkalnego i jednocześnie nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r. dokumentów w oparciu o które możliwa będzie legalizacja rozbudowanej części. PINB wskazał, że skarżąca nie wywiązała się z nałożonego obowiązku i nie przedłożyła żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym, uwzględniając art. 48 ust. 4 u.p.b. PINB nakazał rozebrać część budynku mieszkalnego rozbudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, [...]WINB decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że bezspornym jest, iż dokonana na działce ew. nr 2509 w N. rozbudowa budynku mieszkalnego jest samowolą budowlaną. [...]WINB wskazał, że zgodnie z zeznaniami S. J., podtrzymanymi przez skarżącą, rozbudowy dokonano w latach 1999 - 2007 (lub 2008). Data rozpoczęcia budowy kwestionowana jest przez M. T., która zeznała, że rozbudowa została rozpoczęta w czasie późniejszym, a zakończona w 2007 r. [...]WINB stwierdził jednak, że niezależnie od istniejących rozbieżności dotyczących daty dokonania przedmiotowej rozbudowy, z brzmienia przepisów u.p.b. obowiązujących w latach 1999- 2007 wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji w całym tym okresie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycja rozbudowy przedmiotowego obiektu nie kwalifikuje się bowiem pod żaden w wymienionych w art. 29 - 30 u.p.b. przypadków zwalniających inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Wobec powyższego zastosowanie ma art. 28 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy. Dlatego tez w ocenie [...]WINB, organ I instancji zastosował prawidłowy tryb postępowania w oparciu o przepisy art. 48 u.p.b. [...]WINB wyjaśnił, że ustawodawca określił uwarunkowania, przy zaistnieniu których możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.b. jednym z warunków jest zgodność samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Następnie [...]WINB wskazał, że dokonana samowolnie rozbudowa budynku mieszkalnego narusza przepisy § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią. PINB zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14), umożliwił skarżącej legalizację dokonanej samowoli i zobowiązał ją do przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów. [...]WINB wyjaśnił, że niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 u.p.b. stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej. [...]WINB wyjaśnił przy tym, iż możliwość legalizacji jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Jeśli inwestor nie chce podjąć działań legalizujących organ nie podejmuje działań przymuszających. [...]WINB stwierdził, że nakazana rozbiórka rozbudowanej części budynku mieszkalnego jest technicznie wykonalna bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Z zeznań S. J. złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 24 sierpnia 2018 r. wynika, że rozbudowana część obiektu wybudowana została tak, aby miała osobną konstrukcję i nie zagrażała budynkowi mieszkalnemu i gospodarczemu. W części parterowej rozbudowana część obejmuje dwie ściany: frontową i tylną (wymurowane na dodatkowym fundamencie wylanym pod te ściany) oraz strop. Część obiektu nad parterem została wykonana jako konstrukcja stalowa przymocowana do budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego i stropu. Do konstrukcji stalowej przymocowano styropian, a następnie całość otynkowano. Zadaszenie rozbudowanej części budynku stanowi konstrukcja stalowa pokryta blachą trapezową. Według oświadczenia S. J., rozbudowana część obiektu nie ingeruje w elementy konstrukcyjne sąsiedniego budynku gospodarczego i mieszkalnego. [...]WINB wyjaśnił ponadto, że zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2007 r. na budowę budynku gospodarczego, przyjęte bez sprzeciwu pismem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nie zostało skonsumowane. Nie można przyjąć, jakoby zgłoszenie to samoistnie legalizowało istniejący już obiekt budowlany (przedmiotowa rozbudowę), gdyż zgodnie z zapisami u.p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę - przed rozpoczęciem robót. Z chwilą zaistnienia samowoli budowlanej, jak w rozpatrywanym przypadku, postępowanie legalizacyjne prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego, nie zaś przez organy administracji architektoniczno- budowlanej. Odnośnie podnoszonego w odwołaniu zarzuty, że wcześniejsze kontrole nadzoru budowlanego w 2008 r. nie zakwestionowały legalności dokonanej budowy, a budynek do dnia dzisiejszego pozostaje bez zmian, [...]WINB wyjaśnił, że przeprowadzone przez PINB postępowanie w 2007 r. (nie 2008 r.) dotyczyło składowiska obornika na działce ew. nr 2509, a dokonana rozbudowa nie była przedmiotem kontroli organu powiatowego. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 48 ust. 1 u.p.b. przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowej interpretacji użytego w tym przepisie pojęcia "część obiektu budowlanego", zgodnie z którym za część obiektu budowlanego można w kontekście powołanego przepisu nazwać część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część; b) art. 49 u.p.b. w brzemieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z powołanym przepisem nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 u.p.b., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organy obu instancji nie uwzględniły zmian przepisów jakie zachodziły na przestrzeni całego okresu jaki upłynął od rozbudowy budynku. W ocenie skarżącej upłynął już 5-letni termin przedawnienia orzekania na podstawie art. 48 u.p.b. i w związku z tym nie można orzec rozbiórki. 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7, art. 77, 80 oraz 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń co do odległości rozbudowanej części budynku od granicy działki ew. nr 2506, a poprzestanie jedynie na ustaleniu odległości od ogrodzenia, które jak wskazano w samej decyzji nie jest granicą działki; b) art. 7, 8, 80 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek ustaleń oraz uzasadnienia, iż rozbudowana część budynku może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część. Organ oparł się w tej kwestii wyłącznie na twierdzeniach S. J., który nie ma wiedzy budowlanej potrzebnej żeby to ocenić; c) art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia jednoznacznej daty rozbudowy budynku, co ma znaczenie dla zastosowania przepisów obowiązujących w określonej dacie. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie od [...]WINB zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, realizując przy tym rygory normatywne w zakresie gromadzenia i oceny dowodów. Prawidłowo również dokonały oceny prawnej poczynionych ustaleń, zestawiając je z poprawnie zrekonstruowanymi normami prawnymi. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że na działce skarżącej dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego. Cechą dystynktywną rozbudowy jest zmiana charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany, czy też nowa substancja budowlana. Poczynione przez organy ustalenia nie pozostawiają przestrzeni na wątpliwości: na działce ew. nr 2509 w N. stanowiącej własność skarżącej, wykonana została rozbudowa budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 3,44 m x 9,78 m, konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjna, usytuowana została w wolnej przestrzeni pomiędzy budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym oraz w odległości około 0,92 m od granicy z sąsiednią działką ew. nr 2506. W rozbudowanej części na poziomie parteru znajduje się garaż na samochód osobowy, natomiast na poziomie piętra znajduje się pomieszczenie mieszkalne. W ścianie zewnętrznej, od strony działki ew. nr 2506, na poziomie parteru znajdują się dwa otwory okienne o wym. 0,40 m x 0,60 m, a na poziomie piętra jeden otwór okienny o wym. 2,0 m x 1,40 m. Wykonana rozbudowa posiada dach dwuspadowy kryty blachą i jest połączona z budynkiem mieszkalnym na poziomie parteru oraz piętra. Prace prowadzono etapami w latach 1999 - 2007 (lub 2008). Rozbudowana część, na przestrzeni czasu, zmieniała funkcje, by ostatecznie w części parterowej ostać się jako garaż, a na kondygnacji – od 2014 roku – jako pomieszczenie mieszkalne połączone z budynkiem mieszkalnym ("bawialnia dla wnuków"). Jak właściwie rozstrzygnął organ, w całym okresie realizacji rozbudowy, inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę. Rozbudowa – adekwatnie do postanowień art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b. stanowi budowę i tym samym prowadzona jest w ramach robót budowlanych. Rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 u.p.b. Zrealizowane na działce skarżącej roboty budowlane nie kwalifikują się do ustawowych zwolnień z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 29 i 30 u.p.b. In concreto nie stanowiły one budowy budynku gospodarczego. Ocenę tę determinuje fakt funkcjonalnego połączenia (otworem drzwiowym) górnej kondygnacji rozbudowy z budynkiem mieszkalnym i urządzenie w niej pomieszczenia do zabawy dla dzieci. W ustalonym układzie faktycznym organy prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną, regulowaną art. 48 u.p.b. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 roku, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia – do dnia 30 kwietnia 2018 roku - dokumentów niezbędnych do zalegalizowania zrealizowanych robót. Skarżąca odebrała postanowienie osobiście w dniu 30 października 2017 roku; postanowienie nie zostało zakwestionowane w trybie zażaleniowym. Wobec niepodjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek reakcji realizującej nałożony na nią obowiązek organ I instancji nie mógł postąpić inaczej, jak wydać decyzję nakazującą rozbiórkę zrealizowanej rozbudowy – art. 48 ust. 4 u.p.b. Należy wyeksponować, iż bierność procesowa skarżącej uniemożliwiła organowi merytoryczne odniesienie do uwarunkowań legalizacji rozbudowy w tym i do podnoszonej w skardze kwestii odległości rozbudowy od granicy wobec wątpliwości co do jej przebiegu. Bez zastrzeżeń Sąd odnosi się także do oceny, że dokonane w roku 2007 zgłoszenie nie zostało skonsumowane, albowiem: 1) na owy czas, rozbudowa została już zrealizowana; 2) zrealizowane pracy powinny zostać objęte pozwoleniem na budowę, a nie zgłoszeniem; 3) zgłoszenie może dotyczyć wyłącznie prac realizowanych pro futuro. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 49 ust. 1 w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 roku. Stosownie do postanowień przejściowych ustawy nowelizującej – art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. 2003r. nr 80, poz. 718, przepisy dotychczasowe (sprzed 11 lipca 2003 roku) stosuje się wyłącznie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Nie można również podzielić zarzutu, że organy nie rozważyły konstrukcyjnej dopuszczalności częściowej (rozbudowanej) rozbiórki budynku. W tej materii obszerne uwagi znajdują się na stronie 4 uzasadnienia skarżonej decyzji. Sąd nie znajduje podstaw do ich kwestionowania. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.