II SA/Rz 1272/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp. k. w Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr OA.7721.19.15.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 10 lipca 2024 r. nr NB-OK.5160.3.5.2024.PA; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej M. sp. z o.o. sp. k. w Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca) jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB lub organ odwoławczy) z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr OA.7721.19.15.2024, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB lub organ I instancji) z dnia 10 lipca 2024 r. nr [...] o nakazie rozbiórki urządzenia reklamowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie budowy urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], w wyniku którego ustalił, że dane konstrukcyjne i elementy charakterystyczne obiektu świadczą o tym, że jest to wolno stojące urządzenie reklamowe oraz fakt, że w okresie od 2002 r. do 2013 r. nie zostało udzielone pozwolenie na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia na budowę takiego obiektu na działce nr [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Obecna w trakcie prowadzonych czynności E. S., właścicielka działki nr [...] obr. [...], okazała umowę dzierżawy zawartą w dniu 12 sierpnia 2005 r. pomiędzy firmą P.U. "M." a C. S. - poprzedniczką prawną obecnej właścicielki nieruchomości - na dzierżawę części powierzchni nieruchomości przy ul. [...] w [...] , na zamontowanie jednego nośnika reklamowego wolnostojącego. Wyjaśniła, że przedmiotowa reklama została wzniesiona w 2005 r. po zawarciu w/w umowy, a inwestorem jej budowy była firma P.U. "M." reprezentowana przez M. S. Oświadczyła również, że do dnia dzisiejszego pobiera czynsz za w/w reklamę oraz że firma P.U. "M." obecnie posiada nazwę M. Sp. z .o.o. Sp. k. z siedzibą w [...]. Na podstawie danych pobranych z CEIDG organ I instancji ustalił, że Przedsiębiorstwo Usługowe "M." – M. S., zaprzestało wykonywania działalności gospodarczej z dniem 31 maja 2014 r. i zostało wykreślone z ewidencji 5 czerwca 2014 r. Ustalono również, że Spółka M. Sp. z .o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], stanowi odrębny podmiot gospodarczy, który w ocenie organu I instancji nie jest powiązany z firmą P.U. "M.". Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr [...], organ I instancji wstrzymał E. S. budowę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację oraz że w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego należy wnieść opłatę legalizacyjną, której zasady obliczania określono w przepisach art. 49d i art.59f ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej: P.b.). Z uwagi na fakt, że w wymaganym terminie nie został złożony wniosek o legalizację, PINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 lipca 2024 r. nakazał E. S. wykonać rozbiórkę ww. urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że obowiązek określony w sentencji decyzji został nałożony na właściciela przedmiotowego obiektu, ponieważ inwestor - firma P.U. "M.", która zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej i została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej (CEIDG), obecnie nie istnieje. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. S. wskazując, że nie jest właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego. Organ odwoławczy, opisaną na wstępie decyzją 8 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą E. S. wykonać rozbiórkę urządzenia reklamowego, przychylając się do argumentów i wniosków tego organu. Wskazał, że zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W toku postępowania ustalono, że roboty budowlane związane z w/w urządzeniem reklamowym zostały zakończone, a inwestorem jego budowy była firma P.U. "M.", która zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej i została wykreślona z CEIDG tj. obecnie nie istnieje. Organ odwoławczy uznał zatem, że mimo iż obowiązki w formie nakazów i zakazów w pierwszej kolejności nakłada się na inwestora budowy, to w przedmiotowym przypadku, kiedy inwestor zaprzestał wykonywania swojej działalności, nakaz należało skierować do właściciela, który posiada prawo do dysponowania działką, zatem ma realną możliwość legalnego podejmowania działań związanych z przedmiotową reklamą, w tym również jej rozbiórkę. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał za zasadne skierowanie nakazu rozbiórki w przedmiotowej sprawie do właścicielki nieruchomości. W skardze na tą decyzję Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nakazanie organowi wznowienia postępowania administracyjnego, a także zwrot kosztów postępowania zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niestaranne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nade wszystko pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o jej odrzucenie względnie oddalenie, oraz informując że postanowieniem z dnia 16 września 2024r. wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji własnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga dopuszczenie Skarżącej do udziału w postępowaniu. Skarżąca nie była bowiem uczestnikiem prowadzonego dotychczas postępowania. W treści skargi zarzuciła bezzasadne pozbawienie jej prawa do udziału w postępowaniu i wskazała na powiązanie – następstwo prawne - istniejące pomiędzy P.U. M. – M. S. a M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], mające istotny wpływ na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: P.p.s.a.) skarga przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu. W literaturze przyjmuje się, że struktura i istota interesu prawnego są złożone i nie wyczerpują się w jednym tylko - obiektywnym bądź subiektywnym - aspekcie. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. Woś T., Komentarz do art. 50 p.p.s.a. (w:), Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, dostępny w systemie prawniczym LEX oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r., II OSK 1955/13, LEX nr 1665729). Z tej istoty interesu prawnego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, negującego interes prawny danego podmiotu w tym postępowaniu. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być bowiem także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, a więc pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 K.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62, s. 27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, LEX nr 325285), (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1130/16). W przedmiotowej sprawie interes prawny Skarżącej wynika z norm prawa materialnego – Skarżąca w treści pisemnej skargi twierdzi bowiem, że jest kontynuatorem działań inwestora, co uprawniało ją do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, z którego to postępowania została bezprawnie wyłączona ze szkodą dla własnych interesów majątkowych. Twierdzenia Skarżącej znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Sąd uznał zatem ze Skarżącej, stosownie do art. 50 P.p.s.a. przysługuje przymiot strony. W nawiązaniu do kwestii proceduralnej, związanej z uznaniem za dopuszczalne wniesienie skargi przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, przytoczyć należy zasługujący na aprobatę pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Opolu z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 65/06, opubl. w ONSA i w.s.a. z 2007 r. Nr 2, poz. 31, podzielony w wyroku WSA w Rzeszowie z 12 czerwca 2018r. sygn. akt II SA/Rz 240/18 w myśl którego "strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym, a której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji" (por. także NSA w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 668/06 czy z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 5494/16). Termin do wniesienia skargi został więc przez Skarżącą zachowany. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że wniosek organu odwoławczego, co do braku możliwości ustalenia inwestora bądź następcy prawnego inwestora, opisanego w sprawie urządzenia reklamowego jest co najmniej przedwczesny. Na skutek błędnie poczynionych założeń, organy nadzoru budowlanego nie wyczerpały bowiem w prowadzonym postępowaniu wszystkich możliwości dokonania ustaleń w tym zakresie. Tym samym główny zarzut skargi, sprowadzający się do stwierdzenia, że Skarżąca została w sposób bezzasadny pominięta w prowadzonym postępowaniu administracyjnym – na skutek uznania przez organy, że podmiot ten nie pozostaje w związku z przedmiotem niniejszej sprawy - jest zasadny. Niewątpliwie bowiem wniosek organów, co do tego, że brak jest związku pomiędzy Skarżącą – M. Sp. z o.o. sp. k. a ówczesnym inwestorem – M. S., który w roku 2005 w ramach prowadzonej indywidualnie działalności gospodarczej poczynił inwestycję polegającą na wzniesieniu wolno stojącego urządzenia reklamowego, będącego obecnie przedmiotem postępowania, został powzięty przedwcześnie. Organy obu instancji zasugerowały się bowiem sposobem opisu strony w treści umowy dzierżawy, w której jako stronę umowy ujawniono Firmę P.U. M. reprezentowaną przez M. S. – właściciela i jak wynika z treści decyzji potraktowały tę firmę jako odrębny podmiot gospodarczy, który z chwilą wykreślenia ze stosownego rejestru zakończył swój prawny byt. Uszło najprawdopodobniej uwadze organów nadzoru budowlanego, że opisana w postępowaniu Firma P.U. M. reprezentowana przez M. S. to nic innego jak indywidualna działalność gospodarcza prowadzona przez osobę fizyczną pod firmą – zgodnie z art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.– Kodeks cywilny, w brzmieniu nadanym ustawą z 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r. nr 49 poz.408). Osoba fizyczna natomiast – jako podmiot praw i obowiązków, w tym również tych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - nie kończy swojego bytu prawnego z chwilą wykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej, ale z chwilą śmierci. Do tego zaś czasu osoba fizyczna może kontynuować prowadzenie działalności gospodarczej w różnych, dowolnie przez siebie wybranych formach prawnych. Może w tym celu tworzyć osoby prawne, do majątku których będzie przenosić składniki majątku prywatnego, które przez to staną się majątkiem nowo utworzonych osób prawnych. Wobec powyższego, błędem w przedmiotowej sprawie było ograniczenie się przez organy nadzoru budowlanego do zbadania zapisów ewidencji działalności gospodarczej i uznanie na tej podstawie, że brak możliwości ustalenia inwestora został należycie wykazany. Tym bardziej, że uczestniczka postępowania przedłożyła do akt sprawy oświadczenie, złożone jej 2 stycznia 2012r. przez M. S., działającego zarówno jako Prezes Zarządu Spółki M. sp. z o.o. sp. k. jak i w charakterze przedstawiciela Przedsiębiorstwa Usługowego "M." M. S., z treści którego wynika, że Skarżąca wstępuje w prawa i obowiązki wynikające z dotychczas prowadzonej indywidualnie działalności gospodarczej M. S. Ze stanu faktycznego sprawy wynika też niewątpliwie, że przedstawiona organom umowa jest nadal wykonywana - właścicielka nieruchomości pobiera umówiony czynsz, podkreślając że jej kontrahentem jest obecnie Skarżąca. Innymi słowy, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w dacie wydawania decyzji w sprawie wynikało, że Spółka M. sp. z o.o. sp. k. nie jest podmiotem zewnętrznym nie pozostającym w związku z przedmiotem prowadzonego postępowania i mimo iż niewątpliwie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólnika tej spółki – M. S.,to w katach sprawy są dane świadczące o tym, że pomiędzy tymi osobami może istnieć tego rodzaju powiązanie, które nakazuje traktować przedmiotową Spółkę jako następcę inwestora. Organy obu instancji prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zbadały tej kwestii z należytą starannością, poprzestając na uznaniu, że podmiot wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej zakończył swój prawny byt. Z tego względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art.7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: K.p.a.) jest uzasadniony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego ustali szczegółowo jakiego rodzaju powiązania łączą inwestora przedmiotowego obiektu reklamowego M. S.ze Skarżącą i oceni czy rodzaj tych powiązań, w szczególności osobowych i majątkowych, przemawia za traktowaniem Skarżącej jako następcy prawnego inwestora. W tym stanie sprawy, stwierdzając konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w szerszym zakresie, uznając to za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi.