II SA/Rz 1317/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie powołania na ćwiczenia wojskowe uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] września 2020 r. seria [...] nr [...].

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję — kartę powołania — Wojskowego Komendanta Uzupełnień ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r. nr [...], w sprawie powołania D. K. ( dalej: "skarżący") do odbycia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 58 ust. 1, 2, 3, art. 100 ust. 1 i ust. 3, art. 101 ust. 5 i ust. 10, ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1541; dalej: "ustawa o powszechnym obowiązku obrony"), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie wprowadzenia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych (Dz.U z 2015, poz. 321; dalej: "rozporządzenie w sprawie wprowadzenia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych" ). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją — kartą powołania seria P, Nr [...] z dnia [...].09.2020r. Wojskowy Komendant Uzupełnień powołał skarżącego do odbycia krótkotrwałych obowiązkowych ćwiczeń wojskowych zaplanowanych w okresie [...]-[...].10.2020r. w WKU. Skarżący odebrał kartę powołania w dniu [...] września 2020 r. W odwołaniu skarżący powołał się na niemożliwość odbycia ćwiczeń wojskowych ze względu na świadczone usługi stolarskie i zakontraktowanie realizacji zamówień. Na dowód przedłożył kopie umów na realizację zamówień stolarskich z klientami, z terminami realizacji: wrzesień 2020 r., październik 2020 r., listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty/marzec 2021 r. Wyjaśnił, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu usług stolarskich i powołanie na obowiązkowe ćwiczenia znacznie utrudni mu wykonywanie usług, na które ma podpisane umowy z klientami. Organ II instancji zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, obowiązkowi służby wojskowej, podlegają obywatele polscy, począwszy od dnia, w którym kończą osiemnaście lat życia, do końca roku kalendarzowego, w którym kończą pięćdziesiąt pięć lat życia, a posiadający stopień podoficerski lub oficerski - sześćdziesiąt trzy lata życia. Powołując się z kolei na art. 55 ust. 1 pkt 1 wyjaśnił, że obowiązek służby wojskowej polega m.in., na odbywaniu ćwiczeń wojskowych przez: 1) żołnierzy rezerwy, 2) osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, [pic] 3) ochotników, którzy zgłoszą się do ich odbycia i nie podlegają obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej. Z kolei na podstawie z art. 100 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy, do odbycia ćwiczeń wojskowych nie powołuje się żołnierzy rezerwy, którzy: 1) prowadzą własną kampanię wyborczą w przypadku kandydowania do organów, o których mowa w art. 65 ust. 4 – w czasie jej trwania, 2) zostali wybrani na posła, w tym do Parlamentu Europejskiego, albo senatora — w czasie trwania kadencji; 3) zostali przeznaczeni do odbycia służby zastępczej lub odbyli tę służbę. Ustawowe przypadki zwolnienia z obowiązku służby, wskazał dalej organ, zawiera art. 58 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony zgodnie, z którym obowiązkowi służby wojskowej nie podlegają osoby wymienione w ust. 1, które zostały uznane ze względu na stan zdrowia za trwale niezdolne do tej służby, a także kobiety w ciąży oraz w okresie sześciu miesięcy po odbyciu porodu, sprawujące opiekę nad dziećmi do lat ośmiu, sprawujące opiekę nad dziećmi od lat ośmiu do szesnastu, osobami obłożnie chorymi, osobami, wobec których orzeczono stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, osobami, wobec których orzeczono całkowitą niezdolność do pracy oraz samodzielnej egzystencji na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, osobami zaliczonymi do znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, jeżeli osoby te wspólnie z nimi zamieszkują i opieki tej nie można powierzyć innym osobom ( art. 58 ust. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Organ II instancji podkreślił, że przepisy te zawierają zamknięty katalog przypadków, w których nie powołuje się żołnierzy rezerwy do odbycia ćwiczeń wojskowych. Żaden z opisanych przypadków nie miał miejsca w sprawie, w związku z tym stwierdził brak podstaw do uchylenia karty powołania na ćwiczenia wojskowe. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji poinformował skarżącego, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych [pic]życiowo ma prawo wystąpić z wnioskiem o zwolnienie z ćwiczeń wojskowych w oparciu o § 15 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ćwiczeń woskowych. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony w zw. z § 16 ust. 1 pkt. 1) i § 16 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2004 r. w sprawie ćwiczeń wojskowych żołnierzy rezerwy w zw. z § 15 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ćwiczeń wojskowych poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji — karty powołania seria P Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. wydanej przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w sprawie powołania do odbycia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych, przez nie uwzględnienie okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej, zawarte z klientami umowy na realizację zamówień stolarskich, obecnie do końca maja 2021 r., okoliczności, że jest jedynym żywicielem rodziny a brak realizacji zamówień stolarskich narazi jego i jego rodzinę na brak środków finansowych na utrzymanie rodziny, niezdolność do pracy a co za tym idzie także do służby wojskowej i do odbycia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych m.in. w czasie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r., a także i obecną niezdolność do służby wojskowej i odbycia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych z uwagi na przewlekłe problemy zdrowotne - IBD nieswoiste zapalenie jelit i farmakoterapię w związku, z którymi zamierza wystąpić o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, tj. przesłanek zwalniających od obowiązku służby wojskowej i odbycia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowym winno być uchylenie przez organ II instancji, decyzji organu I instancji oraz umorzenie w całości postępowania toczącego się przed organem I instancji; b) art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych. Na tych podstawach i w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego oraz poprzedzającej ją decyzji — karty powołania seria P Nr [...]. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane. Do skargi dołączył zaświadczenia lekarskie, z których wynika podejrzenie nieswoistego zapalenia jelit z zaleceniem stosowania diety oraz zaświadczenie o niezdolności do pracy w dniach [...]-[...] października 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo w uzasadnieniu wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień wynika, że skarżący nie składał wniosku o zwolnienie go z ćwiczeń wojskowych. Wydruk zaświadczenia lekarskiego po raz pierwszy dołączył do skargi. Nie można zatem zarzucać organowi, że nie zwolnił skarżącego z ćwiczeń wojskowych skoro nie składał wniosku, a organ na dzień wydania decyzji nie miał wiedzy o niezdolności do pracy skarżącego, która według przedłożonych dokumentów miała miejsce od [...] do [...] października 2020 r. Dodał przy tym, że zwolnienie z ćwiczeń ma charakter fakultatywny. Skarżący został pouczony o możliwości złożenia wniosku o zwolnienie go z ćwiczeń, jednak wniosku nie złożył. Końcowo zaznaczył, że praca zawodowa lub prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej nie stanowią podstawy do niepowoływania do czynnej służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska w sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola skutkowała uchyleniem decyzji wydanych w obu instancjach, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze. Przedmiot kontroli stanowiła decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień - kartę powołania z [...] września 2020 r. seria P nr [...], w przedmiocie powołania D. K. do odbycia ćwiczeń wojskowych w terminie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wszyscy obywatele polscy zdolni ze względu na wiek i stan zdrowia do wykonywania obowiązku obrony podlegają powszechnemu obowiązkowi obrony. Obowiązek służby wojskowej polega m.in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych. Z art. 100 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wynika, że odbycie ćwiczeń wojskowych, poza żołnierzami rezerwy posiadającym przydziały kryzysowe, odbywa się na zasadzie dobrowolności, na wniosek lub za zgodą. Obowiązek odbycia ćwiczeń wojskowych jest wyjątkiem od tej zasady, który został pozostawiony regulacji rozporządzenia na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 101 ust. 10 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić obowiązkowe ćwiczenia wojskowe dla żołnierzy rezerwy i osób przeniesionych do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy w przypadkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub wystąpienia potrzeb Sił Zbrojnych, a także w okresie trwania obowiązku odbywania zasadniczej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego, uwzględniając cel wprowadzania ćwiczeń wojskowych, kategorie osób objętych obowiązkiem ich odbycia, a także okres, na który wprowadza się ten obowiązek. Wszystkie rozporządzenia niezależnie od podmiotu, który je wydał mają taką samą moc prawną i jako akty podustawowe muszą być zgodne z ustawami i innymi aktami powszechnie obowiązującymi o nadrzędnej mocy prawnej wobec ustaw. Zgodnie z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu ( ust. 1 ). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi ( ust. 2). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że rozporządzenia mogą być wydawane tylko przez organy wskazane w Konstytucji, w tym miedzy innymi przez Radę Ministrów ( art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji) i tylko w granicach udzielonego upoważnienia. Jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem przedmiotowym, podmiotowym jak i treściowym. Każde upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Szczegółowość treściowa upoważnienia do wydania rozporządzenia to inaczej obowiązek zamieszczenia w nim wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Wytyczne muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być ujęta w rozporządzeniu. Mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną, w szczególności mogą mieć charakter "negatywny" (wykluczenie pewnych rozwiązań prawnych lub kierunków regulacyjnych) lub "pozytywny" (wskazanie kryteriów, którymi powinien kierować się twórca rozporządzenia, zobowiązanie do zrealizowania określonych celów normatywnych)- elektroniczna wersja Komentarza do art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod redakcją Piotra Tuleji. W niniejszej sprawie normą stanowiącą podstawę upoważnienia do wydania rozporządzenia stanowił cytowany wyżej art. 101 ust. 10 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. W ocenie Sądu zawiera on kompletną normę kompetencyjną, która w sposób szczegółowy określa zakres upoważnienia udzielonego Radzie Ministrów w zakresie obowiązkowych ćwiczeń wojskowych. Określa: - podmioty objęte tym obowiązkiem tj.: żołnierzy rezerwy, osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy; - sytuacje, do których znajdzie zastosowanie: zagrożenie bezpieczeństwa państwa lub wystąpienie potrzeb Sił Zbrojnych, okres trwania obowiązku odbywania zasadniczej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego; - obowiązek uwzględnienia: celu wprowadzenia ćwiczeń wojskowych, kategorii osób objętych obowiązkiem ich odbycia, a także okresu, na który wprowadza się ten obowiązek. Na podstawie tego upoważnienia Rada Ministrów Rozporządzeniem z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie wprowadzenia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 321 ), zarządziła wprowadzenie obowiązkowych ćwiczeń wojskowych dla żołnierzy rezerwy i osób przeniesionych do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy w związku z wystąpieniem potrzeb Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie przeszkolenia żołnierzy rezerwy posiadających nadane przydziały mobilizacyjne oraz dla żołnierzy rezerwy i osób przeniesionych do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy, którym planuje się nadać takie przydziały. Porównując treść upoważnienia ustawowego z treścią wydanego na jego podstawie rozporządzenia stwierdzić należy, że nie zawiera ono koniecznego elementu tj. okresu, na jaki wprowadza się obowiązkowe ćwiczenia wojskowe. W ten sposób nie zostały w rozporządzeniu wskazane wszystkie wymagane ustawą elementy, co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej. Oczywistym jest bowiem, że naruszeniem takim jest nie tylko wprowadzenie norm sprzecznych z normą upoważniającą, czy innym aktem powszechnie obowiązującym, ale także nie wprowadzenie zapisów, do których zamieszczenia normodawca był obowiązany na podstawie udzielonego upoważnienia. Wymogu określenia okresu na jaki wprowadzono obowiązek ćwiczeń wojskowych nie może spełniać ich bezterminowe wprowadzenie, w sytuacji gdy w normie upoważniającej ustawodawca wyraźnie sformułował nakaz uwzględnienia okresu, na który wprowadza się ten obowiązek. Wymóg ten jest szczególnie istotny jeśli wziąć pod uwagę fakt, co wyżej już zaznaczono, że wprowadzony rozporządzeniem obowiązek ćwiczeń wojskowych stanowi wyjątek od wynikającej z ustawy, dobrowolności tych ćwiczeń. Sąd zauważa, że art. 101 ust. 10 o powszechnym obowiązku obrony w aktualnym brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2014 r., poz. 773). Poprzednie brzmienie tego przepisu również upoważniało Radę Ministrów do wprowadzenia w drodze rozporządzenia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych. Inny był jednak zakres delegacji. Przepis ten nie przewidywał, jak aktualnie obowiązujący, obowiązku uwzględnienia okresu, na który wprowadza się obowiązkowe ćwiczenia wojskowe. W związku z powyższym wydane na podstawie poprzedniej delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2013 r. w sprawie wprowadzenia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych ( Dz.U. z 2019 r., poz. 299), które nie określało okresu wprowadzenia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych nie było obarczone taką wadą. Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego, treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Orzekając w sprawie, sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, tak jak Konstytucją RP i ustawą (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Oczywiście sędzia może do podstawy rozstrzygnięcia zastosować przepisy rozporządzenia, ale również ma prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy spełnia ono wymogi formalne oraz materialne, a zwłaszcza - czy nie narusza zakresu materii ustawowej, czy nie zmienia treści ustaw. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r. ,VI SA/Wa 326/19 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Norma prawna zawarta w §1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie wprowadzenia obowiązkowych ćwiczeń wojskowych i uznana przez orzekający Sąd za niezgodną z delegacją ustawową tj. art. 101 ust. 10 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, stanowi wadliwą podstawę prawną zaskarżonych decyzji. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.