II SA/Rz 1345/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 lipca 2025 r. nr SKO.415/305/2025 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia 14 maja 2025 r. nr RPZ.6730.265.2024.JZ II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia N. G. G. M. z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie lub Skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium, Organ II instancji lub Organ odwoławczy) z 30 lipca 2025 r. nr SKO.415/305/2025 wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: K.p.a.). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Stowarzyszenie, wnioskiem z 24 marca 2025 r., wystąpiło o uznanie za stronę postępowania w sprawie, wszczętej na wniosek R. K., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działkach nr [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazało, że wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem dewelopera, na tym terenie, byłoby naruszeniem ładu przestrzennego i architektonicznego oraz naruszeniem prawa. Ponadto, inwestycja ze względu na swą uciążliwość oddziałuje na wszystkich mieszkańców ul. [...] w miejscowości [...]. Postanowieniem z 14 maja 2025 r., nr [...] Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz lub Organ I instancji) odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. W treści zażalenia Stowarzyszenie wskazało, że jego cele statutowe obejmują reprezentowanie właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] przed organami administracji oraz udział w postępowaniach dotyczących zagospodarowania i planowania przestrzennego. Zdaniem Stowarzyszenia, prowadzone postępowanie może doprowadzić do zmiany ładu przestrzenno-urbanistycznego, w tym do zagęszczenia zabudowy o charakterze zbliżonym do zabudowy wielorodzinnej, co uzasadnia jego udział w sprawie. Wskazano, że interes społeczny Stowarzyszenia polega na ochronie istniejącego ładu architektoniczno-urbanistycznego, a organ zaniechał należytej oceny przedłożonych dowodów. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 30 lipca 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że choć Stowarzyszenie - jako stowarzyszenie zwykłe - może być uznane za organizację społeczną w rozumieniu K.p.a., to postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy praw i obowiązków innej osoby, a zatem konieczne było wykazanie zarówno związku celów statutowych z przedmiotem sprawy, jak i istnienia interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem. SKO podkreśliło, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a ciężar ich wykazania spoczywa na organizacji społecznej. Samo powołanie się na cele statutowe oraz ogólne twierdzenia o ochronie ładu przestrzennego nie są wystarczające. Interes społeczny wymaga każdorazowo konkretnego i indywidualnego uzasadnienia, a jego istnienie nie może być domniemywane ani ustalane w drodze wykładni rozszerzającej. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego udział w postępowaniu służył ochronie interesu ogółu społeczeństwa lub lokalnej społeczności, lecz zmierzał do reprezentowania interesów wąskiej grupy podmiotów sprzeciwiających się planowanej inwestycji. Stowarzyszenie nie skonkretyzowało również zarzutów dotyczących naruszenia ładu przestrzennego ani nie uprawdopodobniło, że jego udział przyczyni się do lepszego wyjaśnienia sprawy. Organ wskazał, że ochrona interesu prawnego osób, na których nieruchomości inwestycja może oddziaływać, zapewniona jest w ramach przysługujących im środków prawnych. W konsekwencji uznano, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a., a stanowisko organu I instancji odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było prawidłowe. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Stowarzyszenie złożyło skargę do WSA w Rzeszowie, domagając się uchylenia postanowienia SKO wraz z poprzedzającym go postanowieniem Organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji, odmawiającego dopuszczenia udziału Stowarzyszenia w ww. postępowaniu, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia tego postanowienia, ponieważ Organ I instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie mając ku temu podstaw, bowiem występują przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.; - art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest przesłanek, aby dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, podczas gdy zaistniały przesłanki za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; - art. 31 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie przez Organ odwoławczy, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do występowania w sprawie albowiem nie wykazał, że reprezentuje ogół mieszkańców Gminy [...] , w sytuacji gdy przepis ten nie odnosi się literalnie do "interesu społecznego"; - art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. 2020 poz. 2261 ze zm.); - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ niepełnej oraz dowolnej oceny materiału dowodowego, która to ocena miała istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, co przejawiało się w błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego pozwalającego dopuścić je do udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W tak zakreślonych granicach kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO w Rzeszowie, którym utrzymano w mocy postanowienie Organu I instancji w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej położonej przy ulicy [...] w [...]. Organy obu instancji odmówiły dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 i 2 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może, w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, w sposób jednoznaczny, konieczność wykazania przez wnioskodawcę dwóch wymogów warunkujących uwzględnienie złożonego żądania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu: celów statutowych organizacji, które uzasadniają wniosek o dopuszczenie organizacji do trwającego postępowania oraz interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w sprawie. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie - w sytuacji niespełnienia chociażby jednej z nich, organ administracji powinien odmówić żądaniu organizacji społecznej, w tym m. in. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Do uwzględnienia wniosku nie jest przy tym wystarczające odwoływanie się przez organizację tylko do jej celów statutowych. Koniecznym jest istnienie konkretnej potrzeby społecznej, przekonującej do poszerzenia podmiotów postępowania o czynnik społeczny. W razie gdy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2013r., sygn. IV SA/Po 767/13). Rozpatrując te aspekty szerzej dodać należy, że udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym ma w świetle art. 31 § 1 K.p.a. służyć realizacji postulatów społecznej kontroli wykonywania administracji publicznej. Badanie zatem kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakiego rodzaju interes reprezentuje organizacja społeczna i czy interes ten jest wspólnym interesem lokalnej społeczności czy też ogólnikowo sformułowanym, nieskonkretyzowanym bliżej interesem o charakterze generalnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który należy do tzw. klauzul generalnych, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna ona zostać dopuszczona do udziału w konkretnym postępowaniu. Kluczowe zwłaszcza w kontekście przedmiotu spraw o ustalenie warunków zabudowy jawi się ustalenie, że nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które na skutek materializacji przedsięwzięcia mogą zaistnieć. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym, który wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej, zaś jego konsekwencje mogą być rozpatrywane wyłącznie w kontekście przyszłego kształtu planowanej inwestycji. Dlatego organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, dotyczące konkretnej sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości, co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Nie sposób zaprzeczyć, że wnioskodawca może starać się zagwarantować sobie udział w postępowaniu poprzez nawiązanie do istnienia określonych rzeczywistych zdarzeń objętych przedmiotem sprawy administracyjnej, a w konsekwencji także objętych przedmiotem rozstrzygnięcia organy, które będą świadczyć o konieczności udziału w nim czynnika społecznego. Sąd w składzie orzekającym, przyjmując podany wyżej sposób rozumienia art. 31 § 1 i 2 K.p.a., zobligowany był do uznania zarzutów skargi Stowarzyszenia za zasadne, w zakresie w jakim Strona - odwołując się do działania w interesie społecznym- podnosi możliwość naruszenia ładu przestrzennego i architektonicznego, a także naruszenia prawa, na skutek realizacji inwestycji, która z uwagi na swoją uciążliwość, będzie oddziaływać na wszystkich mieszkańców ulicy [.....] w [...]. W pierwszej kolejności zważyć należało na przedmiot prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego – ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszkaniowej. Z treści regulaminu Stowarzyszenia wynika w szczególności, że jego celem jest reprezentacja właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie gminy [...] przed organami administracji publicznej, w sprawach związanych z zagospodarowaniem i planowaniem przestrzennym, realizacją infrastruktury technicznej, w tym mediów, w szczególności w zakresie rozwiązań związanych z odprowadzaniem wód deszczowych, zaopatrzenia w wodę, odbioru ścieków oraz dróg dojazdowych, a także podejmowanie czynności oraz udział w postępowaniach, mających wpływ na kształtowanie zagospodarowania terenów gminy [...], w szczególności w zakresie planowania przestrzenno- urbanistycznego i zieleni. Wśród form działania Stowarzyszenia przewidziany został udział w postępowaniach administracyjnych w charakterze strony tego postępowania. W ocenie Sądu, Stowarzyszenie wykazało spójność swych celów statutowych z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy - art. 31 § 1 K.p.a. Sąd zauważa także, że okoliczności do których odwołuje się Stowarzyszenie nie są generalnym powołaniem się na przesłanki o charakterze ogólnym i niesprecyzowanym, ale wskazują na konkretne okoliczności dotyczące planowanej inwestycji. Z treści wniosku wynika, że Stowarzyszenie powołane do ochrony ładu przestrzennego na terenie gminy uznało za istotne wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym zabudowy szeregowej przy ulicy [...] w [...], stwierdzając że zrealizowanie tej zabudowy – w sposób zgodny z wnioskiem przedłożonym przez dewelopera – naruszy ład przestrzenny i architektoniczny okolicznego terenu i wpłynie negatywnie na sytuacje wszystkich mieszkańców ulicy [...] w [...]. Zarówno organ I jak i II instancji odpowiadając na powyższe motywy wniosku uznały, że cele statutowe Stowarzyszenia, jak również niewskazanie jednoznacznego celu społecznego, nie przemawiają za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż uzasadnione zostało jedynie partykularnymi interesami grupy mieszkańców sprzeciwiających się inwestycji, a z wniosku nie wynika działanie w interesie społecznym. Organ nie podzielił również twierdzeń Stowarzyszenia, że inwestycja ze względu na swoją uciążliwość oddziałuje na wszystkich mieszkańców ulicy [...] w [...]. Zdaniem Sądu to stanowisko jest błędne, bowiem interesu społecznego o jakim mowa w art. 31 § 1 K.p.a. nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach korzyści i wartości jedynie większej społeczności, obejmującej ogół ludności bądź wielkich grup społecznych. Należy zgodzić z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, według której organy nie powinny dopatrywać się przeszkód w tym, aby jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak interes mieszkańców dzielnicy, osiedla czy też konkretnej ulicy. W orzecznictwie podkreśla się, że interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek (interes indywidualny), nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne (zob. wyrok WSA w Krakowie z 31.10.2016 r., II SA/Kr 1002/16, LEX nr 2162395, wyrok NSA z 13.12.2017 r" II OSK 562/17, LEX nr 2441375, wyrok WSA w Łodzi z 11.04.2024 r., II SA/Łd 88/24, LEX nr 3710688, wyrok WSA w Rzeszowie z 11.05.2022 r., II SA/Rz 2/22, LEX nr 3347563.). Argument powyższy ma szczególne znaczenie na gruncie spraw dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, bowiem w myśl ustawowej definicji interesu publicznego z art. 2 pkt 4 u.p.z.p., należy pod tym pojęciem rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca tak kształtując pojęcie interesu publicznego zobligował organy stosujące przepisy u.p.z.p. aby w swych działaniach kierowały się nie tylko potrzebami ogółu społeczeństwa, ale także potrzebami lokalnych społeczności. Należy dodać, że odwoływanie się do pojęcia interesu publicznego jest w pełni usprawiedliwione, gdyż jest ono w istocie tożsame z dawniej używanym w prawodawstwie pojęciem interesu społecznego (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012 r., s. 276). Niezależnie od powyższej oceny, należy zwrócić uwagę organu, że okoliczności faktyczne, na które powołuje się organizacja społeczna, wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, z natury rzeczy stanowią element twierdzeń tej organizacji czy też opis celów do realizacji których dąży ta organizacja. Jakkolwiek zatem twierdzenia te podlegają ocenie jako elementy urzeczywistniające istniejący interes społeczny bądź nie korespondujące z tym interesem, to jednak na tym etapie postępowania twierdzenia Stowarzyszenia nie podlegają ocenie organu, w kontekście ich zasadności czy prawdopodobieństwa potwierdzenia się. Innymi słowy, organ nie może odmówić dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z tego tylko względu, że uważa obawy lokalnej społeczności, co do uciążliwości planowanej inwestycji za niezasadne czy nieistotne. Na tym etapie postępowania ocenie podlega bowiem jedynie kwestia działania organizacji w interesie społecznym. Jeśli wnioskodawca odnosi się w swojej argumentacji do takich aspektów inwestycji, które mieszczą się w obszarze szerokiego zainteresowania społecznego, a przy tym precyzuje w jakiej konkretnie sprawie i z jakich względów domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu – tutaj w treści skargi podniesione zostały kwestie dotyczące zagęszczenia zabudowy czy kontynuacji funkcji, zaś w samym wniosku odniesiono się do uciążliwości planowanej zabudowy dla mieszkańców okolicznej ulicy – to domaganie się przez organy doprecyzowania zarzutów przeciwko planowanej inwestycji, należy ocenić jako przedwczesne i wykraczające poza przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu wnioskujące Stowarzyszenie wskazało działanie w interesie społecznym w sposób konkretny, nie zaś wyłącznie w nawiązaniu do klauzuli generalnej. Wskazało na potencjalność naruszenia, w wyniku prowadzonego postępowania, wartości chronionych przepisami u.p.z.p., a także potrzebę ochrony ładu przestrzennego. Powyższe kwestie nie pozostają poza sferą zainteresowania społecznego. Mimo tego zatem, że wniesiony wniosek nie został sporządzony w sposób szczegółowy, to wynika z niego niewątpliwie, że Stowarzyszenie zamierza reprezentować interesy lokalnej społeczności, w kwestii potencjalnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sytuację okolicznych mieszkańców. W ocenie Sądu stanowi to wyraz działania w interesie lokalnej społeczności, a zatem w ramach przesłanki interesu społecznego. Powyższe okoliczności świadczą zaś o tym, że organy obu instancji przy wydawaniu swych postanowień o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu naruszyły przepisy o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi, a tym samym konieczność ponownego odniesienia się przez organ do żądania Stowarzyszenia, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., obejmując obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi.