II SA/Rz 1359/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr SKO.4160.18.2025 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego - oddala skargę -

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: SKO, Kolegium, Organ odwoławczy lub Organ II instancji) z 28 sierpnia 2025 r. nr SKO.4160.18.2025, o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz lub Organ I instancji) z 3 lipca 2025 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z 11 czerwca 2024 r. M. K. (dalej: Skarżący) wystąpił do Burmistrza o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych jako działki nr [...], stanowiącej własność Skarżącego, oraz nr [...], stanowiącej współwłasność Skarżącego, J. K. i H. K., z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy [...]. Pierwotnie Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania (postanowienie z 2 października 2024 r. nr [...]), wskazując, że w obrocie prawnym istnieje prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 26 lutego 2020 r., sygn. akt [...], wydane w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych działek i prowadzenie dalszego postępowania w tej samej kwestii nie jest zasadne. W wyniku zażalenia wniesionego przez Skarżącego, SKO postanowieniem z 19 listopada 2024 r. nr SKO.4160.18.2024 uchyliło postanowienie Organu I instancji, zobowiązując organ I instancji do wszczęcia takiego postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 3 lipca 2025 r., Burmistrz orzekł o rozgraniczeniu ww. nieruchomości - w wyniku prac geodezyjnych nie dokonano zmian przebiegu granic nieruchomości ani zmian w powierzchni działek. Następnie zaś, mając na uwadze powyższe, Organ I instancji, postanowieniem z 3 lipca 2025 r., działając na podstawie art. 264 § 1 oraz art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: K.p.a.), a także art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.; dalej: p.g.k.), ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na łączną kwotę 4 500,00 zł i obciążył nimi J. K., H. K. oraz Skarżącego, pomijając właściciela działki nr [...] tj. Gminę [...]. Organ wskazał, że koszty postępowania obejmują wynagrodzenie biegłego geodety, wynikające z zawartej z geodetą umowy z 3 lutego 2025 r. oraz przedłożonej przez tego biegłego faktury z 13 czerwca 2025 r. na kwotę 4500 zł. W uzasadnieniu postanowienia, organ podkreślił, że wybór geodety nastąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zakres i prawidłowość wykonanych czynności nie budzą wątpliwości. Sporządzona dokumentacja została zaś włączona do zasobu geodezyjnego. Powołując się na treść uchwały NSA z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 organ podkreślił, że rozstrzygającym dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie, jest wynik postępowania rozgraniczającego i ewentualne potwierdzenie istniejącego sporu granicznego, którego usunięcie leży we wspólnym interesie wszystkich stron postępowania. W sytuacji jednak gdy granicę kwestionuje wyłącznie jedna strona a postępowanie potwierdza przebieg granicy wskazany przez drugą stronę - nie ma podstaw aby rozdzielać koszty pomiędzy obie strony postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie, wnieśli: - Skarżący - zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: art. 262 § 2 K.p.a. oraz art., 7, 8 i 9 K.p.a. - J. K. i H. K., podnosząc, że nie byli wnioskodawcami w sprawie rozgraniczenia oraz że nie zgłaszali zastrzeżeń, co do przebiegu granic. Opisanym na wstępie postanowieniem z 28 sierpnia 2025 r., Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z 3 lipca 2025 r. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie granic nieruchomości leży, co do zasady, w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Skarżącego, a zakwestionowanie przebiegu granicy działek nr [...] z działką nr [...] pochodziło wyłącznie od właścicieli działek nr [...]. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że przebieg granicy odpowiada stanowi wynikającemu z ewidencji – w wyniku prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości nie dokonano zmian przebiegu granicy nieruchomości ani zmian w powierzchniach działek. W tej sytuacji Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do obciążenia kosztami strony, która nie kwestionowała granic, a jej udział w postępowaniu wynikał jedynie z faktu sąsiedztwa z działkami, których właściciele bezpodstawnie podważyli granicę uprzednio ustaloną prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...]. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu I instancji oraz zobowiązanie organu do ponownego, stosownego ustalenia kosztów i ich weryfikację. Zdaniem Skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: - art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1 i 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że koszty przeprowadzonego przez Organ I instancji postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione tylko w interesie osób fizycznych, co z kolei uzasadniało zobowiązanie Skarżącego, J. K. i H. K. do uiszczenia całości kosztów przedmiotowego postępowania, podczas gdy przedmiotowe postępowanie zmierza do ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych pomiędzy przedmiotowymi działkami i służy interesowi wszystkich właścicieli w tym Gminy [...]; - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i z art. 126 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia i przedstawienia analizy i argumentacji wskazującej na zasadność wysokości kosztów postępowania ustalonych zaskarżonym postanowieniem; - art. 264 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie, że koszty postępowania wynoszą 4.500zł.; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy tych przepisów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 263 § 1 w związku z art. 264 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez arbitralne zaliczenie do kosztów postępowania administracyjnego wynagrodzenia geodety ustalonych w oparciu o zawartą z nim umowę oraz fakturę, bez uprzedniego zweryfikowania, czy kwota przedstawiona w FV, nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności ustalenia granic, w sytuacji gdy koszty te są nieproporcjonalnie wyższe od charakteru podjętych przez ww. geodetę czynności, stopnia ich skomplikowania oraz czasu potrzebnego na ich dokonanie, a także rażąco przewyższają nakład pracy przez niego wykonanej; - art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: k.c.), poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2024 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc sprawdzeniu czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji/postanowienia z przepisami prawa. W tak zakreślonych granicach kontroli sądowej wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem obowiązującego prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, toczącego się z wniosku Skarżącego, który kwestionował przebieg granicy, wynikający z dokumentów geodezyjno-kartograficznych. Z postępowaniem rozgraniczeniowym nieodłącznie związane są jego koszty, na które składa się wydatek w postaci wynagrodzenia geodety. Są to koszty, które zostały poniesione w interesie/na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie i które w myśl art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. obciążają stronę postępowania. Wysokość tych kosztów, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia ustala organ w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 K.p.a.). W ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest bowiem szczególnych regulacji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W przypadku kosztów rozgraniczenia nieruchomości istotne znaczenie ma uchwała NSA z 11 grudnia 2006 r .I OPS 5/06, w treści której przyjęto zasadę, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Skoro bowiem istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych, otaczających ją gruntów, poprzez ustalenie zasięgu prawa własności jej właściciela w stosunku do gruntów sąsiadujących, to zlikwidowanie sporu granicznego poprzez ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami bez wątpienia leży w interesie wszystkich zainteresowanych stron. W treści powołanej uchwały, NSA odwołał się więc do art. 152 Kodeksu cywilnego, który przewiduje, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Zdaniem NSA, bez wątpienia norma zawarta w tym przepisie ma również zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Nielogiczne byłoby bowiem założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Przedstawiona w uchwale teza wyraża zatem niewątpliwie zasadę proporcjonalnego rozdzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkich uczestników tego postępowania. Zasada ta nie może być jednak mechanicznie przenoszona na każde postępowanie rozgraniczeniowe, bez uwzględnienia jego indywidualnych okoliczności. Nie wyklucza on bowiem przyjęcia innego sposobu rozdziału kosztów postępowania, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. Dotyczy to sytuacji, w których granice sąsiadujących nieruchomości nie są w istocie sporne, bowiem zostały ustalone w sposób wiążący w jakimś innym trybie. Nie sposób więc twierdzić, że w każdym przypadku wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie granice gruntów sąsiadujących stają się sporne. Tymczasem to właśnie rzeczywista sporność (niepewność) granic stanowi podstawę prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a rozkład kosztów takiego postępowania winien odzwierciedlać faktyczny zakres tej sporności czy niepewności. O istnieniu sporu granicznego nie przesądza zatem wyłącznie wniosek o rozgraniczenie ale całokształt okoliczności sprawy tj. przebieg czynności rozgraniczeniowych, charakter dokumentów odzwierciedlających prawny przebieg granicy znajdujących się w zasobie geodezyjnym, postawa stron postępowania rozgraniczeniowego podczas czynności rozgraniczenia i ich stosunek do wskazanego przez geodetę przebiegu granicy w świetle dokumentacji prawnej, łatwość odnalezienia punktów osnowy geodezyjnej w terenie oraz reakcja stron postępowania na końcowy wynik rozgraniczenia. Przy czym, stan sporności lub niepewności nie może być rozumiany subiektywnie jako wyraz jednostkowej oceny jednego z właścicieli nieruchomości, lecz musi znaleźć następnie potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Podstawa faktyczna wniosku o rozgraniczenie musi mieć więc charakter obiektywny. Jeśli zatem stan sprawy będzie przedstawiał się w ten sposób, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony, a to z tego powodu, że położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego, to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnym przekonaniu przebieg granicy w całości lub w części był sporny lub niepewny. Innymi słowy, nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego – niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności w ocenie wnioskodawcy – koszty rozgraniczenia obciążały w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 sierpnia 2025 r. II SA/Gl 425/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2025 r. II SA/Rz 831/25 oraz z 4 lutego 2026 r. II SA/Rz 866/ 25). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że z dokumentów zgormadzonych w aktach postępowania rozgraniczeniowego, a także z wypowiedzi Skarżącego – m.in. z pisma z 16 lipca 2025 r. zawierającego wniosek o przekazanie sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu – wynika wyraźnie, że mimo uprzedniego przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego tj. mimo istnienia w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 26 lutego 2020 r. w przedmiocie rozgraniczenia, Skarżący w dalszym ciągu kwestionuje przebieg granicy twierdząc, że jej aktualnie istniejący przebieg zanadto wkracza na jego działki, co starał się wykazywać wielokrotnie w toku niniejszego postępowania oraz wcześniejszych postępowań w przedmiocie rozgraniczenia, a które to zaszłości sięgają roku 2015. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z wniosku Skarżącego, który ponownie wystąpił o rozgraniczenie, kwestionując przebieg granicy pomiędzy: stanowiącą jego własność działką [...] oraz stanowiącą jego współwłasność działką [...] z działką nr [...] - stanowiącą własność Gminy [...]. Jak wynika ze sporządzonego przez uprawnionego geodetę sprawozdania technicznego, oparł się on na dokumentach, które otrzymał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Położenia punktów granicznych i przebiegu granicy nieruchomości dokonał na podstawie obowiązującego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 17 maja 2021 roku zatwierdzającego rozgraniczenie nieruchomości nr [...] z działkami nr [...] i [...]. W toku prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem, na podstawie materiałów ewidencyjnych wytyczono na gruncie oraz wznowiono punkty graniczne – obecni na gruncie Skarżący oraz H. K. odmówili podpisania protokołu granicznego bez podania przyczyny. W efekcie przeprowadzonego postępowania nie dokonano zmian przebiegu granic nieruchomości ani zmian w powierzchniach działek. W związku z tym, organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone wyłącznie w interesie właścicieli działek nr [...] i obciążyli kosztami przeprowadzonego postępowania wyłącznie właścicieli tychże działek, uznając, że okoliczności sprawy nie wskazują na to, że przebieg granicy był w istocie sporny. Wynikał on bowiem jasno z materiału geodezyjno-kartograficznego, w tym z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 26 lutego 2020r. o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Co istotne, w toku niniejszego postępowania nie wyszły na jaw takie zmiany w stanie faktycznym czy prawnym przedmiotowych nieruchomości, które mogłyby uzasadniać twierdzenie Skarżącego o istniejących ponownie wątpliwościach, co do przebiegu granicy. W tego rodzaju uwarunkowaniach jedynym właściwym rozwiązaniem było obciążenie kosztami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie właścicieli działek nr [...]. Decyzja o rozgraniczeniu wydana została bowiem przy jednoznacznym przebiegu granic, według istniejących dokumentów ewidencyjnych, przy odnalezieniu znaków granicznych, bez sprzeciwu właściciela nieruchomości sąsiadującej, a przy sprzeciwie właścicieli działek nr [...], domagających się weryfikacji istniejącej granicy – jak wynika z wniosku o przekazanie sprawy do sądu powszechnego w trybie art. 33 ust. 3 P.g.i.k. - w oparciu o okoliczności istniejące od 2015 r. Na podstawie art. 264 K.p.a. organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe zobowiązany był orzec o kosztach tego postępowania, w tym o kosztach w postaci wynagrodzenia geodety za wykonaną przez niego pracę. Wbrew podniesionym w treści skargi zarzutom Skarżącego wynagrodzeniu temu nie można zarzucić, że zostało ono określone w sposób niewspółmierny do poniesionego przez biegłego nakładu pracy, gdyż wysokość tego wynagrodzenia nie przekracza wysokości uznawanej za uzasadnioną wysokość wynagrodzenia biegłego geodety w innych sprawach w tego samego rodzaju (por. postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych w Gorzowie, Białymstoku i Łodzi w sprawach: II SA/Go 568/25, II SA/Bk 1722/25, II SA/Łd 365/25, II SA/Łd 323/25). Sąd w składzie orzekającym podziela obecny w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej ma obowiązek czuwać, aby koszty postępowania przerzucane na stronę tego postępowania nie były określone w wysokości nadmiernej, nieuzasadnionej zakresem pracy biegłego. Jednakże, oceniając wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego w przedmiotowej sprawie, na tle analogicznych kosztów w innych postępowaniach tego rodzaju - Sąd nie ma wątpliwości, co do tego, że wysokość wynagrodzenia biegłego nie została określona w wysokości nadmiernej i nieuzasadnionej. Tym samym w ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że organ odwoławczy naruszył zarzucone w treści skargi przepisy prawa procesowego – na skutek braku analizy zasadności wynagrodzenia biegłego - w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a