II SA/Rz 1918/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2021 r. nr LIV/550/2021 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

II SA/Rz 1918/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2021 r. nr LIV/550/2021 dotycząca zmiany uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Jak wynika z akt sprawy, RM [...] uchwałą z [...] czerwca 2003 r. nr XI/106/03 (zmienioną późniejszymi uchwałami) zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku Nr 1 (w tym m.in. PG). Wg § 1 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały - podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 i 1834, dalej: u.s.g.), "W uchwale nr XI/106/03 Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych zmienionej uchwałą Nr V/46/2007 r. Rady Miasta [...] z dnia 22 lutego 2007 r. w załączniku nr 1 (pkt 104) stanowiącym wykaz dróg gminnych zmienia się dotychczasową nazwę drogi gminnej "PG" położonej w [...] osiedle [...], na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], na "ul. [...]". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będącymi drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: u.d.p.) a także wznoszenia pomników należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Z uwagi na konieczność zaktualizowania informacji w książce drogi, na podstawie danych z ewidencji ludności i stanu faktycznego, zasadnym jest zmiana nazwy drogi gminnej "PG", który zlokalizowany jest na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], na "ul. [...]". We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze Wojewoda Podkarpacki (reprezentowany przez radcę prawnego) zaskarżył w całości uchwałę RM [...] z [...] grudnia 2021 r. nr LIV/550/2021, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę. W ocenie Wojewody, przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz z art. 7 ust. 2 u.d.p. (zgodnie z tym ostatnim przepisem, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu). Uchwała jest nieważna również z powodu sprzeczności ze stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałą RM [...] nr LIX/703/2006 z [...] października 2006 r. w sprawie zasad nadawania nazw ulicom i placom w mieście [...] (Dz. Urz. Woj. Podk. Nr 138, poz. 19755), którą ustalono zasady postępowania przy rozpatrywaniu wniosków i przygotowywaniu projektów uchwał w sprawie nadawania nazw ulicom i placom w mieście [...] określone w załączniku nr 1 do tej uchwały (§ 1) oraz zasady kształtowania nazewnictwa ulic i placów Miasta [...], zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały (§ 2). Zasady i kryteria wymienione w załącznikach 1-2 do uchwały w zakresie nadawania nazw ulicom i placom Miasta [...] mają zastosowanie także w przypadku zmiany nazewnictwa ulic (§ 3). RM podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., podczas gdy uchwała zmieniana została podjęta w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 2 u.s.g., a także art.18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a więc m.in. innych niż określona w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.). Zmiany aktu można dokonać przez podjęcie aktu na podstawie prawnej identycznej z podstawą prawną aktu zmienianego. Dwie odmienne podstawy prawne wyraźnie wskazują, że czym innym jest zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych, a czym innym jest nadanie drodze nazwy. Jako, że są to dwie odmienne sprawy, każda nich musi być uregulowana odrębnie, poprzez podjęcie, niezależnie od siebie, na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych, dwóch różnych uchwał. Rada zatem próbuje uchwałą "zmieniającą" modyfikować stan prawny w zakresie nazewnictwa ulic, który nie był unormowany uchwała "zmienianą", na którą się powołuje. Uchwała "zmieniająca" jest zatem podjęta bez podstawy prawnej. Ponadto "zmiana dotychczasowej nazwy drogi gminnej" została dokonana z całkowitym pominięciem uchwały z [...] października 2006 r. w sprawie zasad nadawania nazw ulicom i placom w Mieście [...], pomimo że uchwała wyraźnie dotyczy nazewnictwa drogi gminnej. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W oparciu o art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 statutu osiedla [...] (załącznik nr 13 do uchwały Nr XXVIII/277/2016 Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia statutów osiedli, Dz. Urz. Woj. Podk. z 29 czerwca 2016 r., poz. 2015), "Zebranie Mieszkańców Osiedla podejmuje uchwały we wszystkich sprawach należących do Osiedla. Do wyłącznej właściwości Zebrania Mieszkańców należy m.in. wyrażenie opinii i stanowisk w sprawach określonych w § 7 Statutu a także wynikających z przepisów prawa lub w których o ich wyrażenie wystąpi Rada Miasta albo Prezydent Miasta, [...]". Zebranie mieszkańców nie wyraziło opinii w przedmiocie zmiany nazwy drogi. Gdyby nawet przyjąć, że uchwała jest podejmowana na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., to została ona podjęta z naruszeniem tego przepisu, tj. bez zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu (w przypadku [...] - Prezydenta Miasta [...]). Uzyskanie opinii innego organu jest czynnością z zakresu współdziałania organów, która powinna być dokonana przed podjęciem uchwały. Opinia zarządu powiatu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie jest wiążąca, stanowi jednak wymóg formalny do podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę RM [...] wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zaskarżona uchwała zmieniała tylko załącznik stanowiący wykaz dróg gminnych. Przedmiotowa uchwała nie zaliczała nowej drogi do kategorii dróg gminnych, tylko zmieniała nazwę drogi już zaliczonej do kategorii dróg gminnych. W związku z powyższym zasadnym było podjęcie uchwały, która dotyczyła zmiany nazwy drogi gminnej "PG" na "ul. [...]" na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń, które prowadzą do jej zastosowania. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Stosownie zaś ust. 4 art. 91, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (wg art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego; taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie). Mimo zatem że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż do podjęcia zaskarżonej uchwały RM [...] nr LIV/550/2021 z [...] grudnia 2021 r. zmieniającej uchwałę Nr VI/106/03 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych doszło przede wszystkim z naruszeniem przepisów wyznaczających podstawę prawną jej podjęcia, co zgodnie z wyrażonym w skardze stanowiskiem Wojewody, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że w związku z brzmieniem art. 94 ust. 1 u.s.g., nie jest kwestionowany charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego (zgodnie z tą regulacją, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego). Co do kwalifikacji zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, Sąd w pełni podziela wyrażone w tym zakresie stanowisko przedstawione m.in. w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r. II SA/Rz 411/23, wg którego uchwały nadające nazwy ulicom są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.; zgodnie z tym przepisem - powołanym zresztą w podstawie prawnej zmienianej uchwały nr XI/106/03 z dnia 26 czerwca 2003 r. - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ponadto, skoro status aktu prawa miejscowego przysługuje uchwale zmienianej, tak też należy kwalifikować uchwałę zmieniającą. Na status uchwały w sprawie nadania (zmiany) nazwy ulicy jako aktu prawa miejscowego wskazano także wprost w wyrokach WSA w Łodzi z 16 października 2019 r. III SA/Łd 503/19 - LEX nr 2736176 oraz WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2018 r. II SA/Ol 93/18 - LEX nr 2494940 i II SA/Ol 92/18 - LEX nr 2483890. I. Zdaniem Sądu, rację należy przyznać stanowisku Wojewody, że akt zmieniający powinien zostać podjęty na podstawie prawnej identycznej z podstawą prawną aktu zmienianego. Jest to warunek niezbędny, aby mówić o zachowaniu niezbędnej w tym zakresie tożsamości przedmiotowej uchwały zmienianej i uchwały zmieniającej, przekładającej się na wymóg wzajemnej spójności tych aktów. RM zaskarżoną uchwałę podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., podczas gdy uchwała zmieniana została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. Art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., a także wznoszenia pomników. Nadawanie nazw ulic i placów będących drogami publicznymi niewątpliwie obejmuje także kwestie zmian tych nazw - do czego odnosi się wprost zaskarżona uchwała (zmieniająca), niemniej nie jest to tożsame z działaniami rady gminy podejmowanymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., wg którego do wyłącznej jej właściwości należy stanowienie także w innych sprawach /a więc również w innych niż wymienione w ust. 2 pkt 13 tego artykułu/ zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Dla zmienianej uchwały tą inną sprawą zastrzeżoną ustawowo było wynikające z art. 7 ust. 2 u.d.p. upoważnienie dla RM do podjęcia - po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu - uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. Z powyższego wynika, że o ile samo zamierzenie w postaci zmiany nazwy drogi gminnej "PG" na "ul. [...]" było adekwatne do powołanej w zaskarżonej uchwale podstawy prawnej, to działanie to w żaden sposób nie korespondowało z podstawą prawną podjęcia uchwały nr XI/106/03 z dnia [...] czerwca 2003 r., jako podjętej w zupełnie innym przedmiocie. Wykluczało to tym samym możliwość zmiany zaskarżoną uchwałą pierwotnej uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, mimo że tytuł zaskarżonej uchwały wprost do tego nawiązywał. Odmienne uznanie oznaczałoby równocześnie nieuprawnione obejście regulacji art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., która w przypadku ulic i placów będących drogami publicznymi obejmuje podejmowanie uchwał w sprawach ich nazw, a nie - chociażby pośrednio - w sprawach dotyczących zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Skoro upoważnienie rady gminy i w ogóle samorządu gminnego w zakresie nazewnictwa określonych elementów struktur urbanistycznych zostało w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ograniczone do nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., to znaczy, że dziedzina ta została kompletnie uregulowana. Upoważnienia tego nie można rozszerzać, chyba że zawiera je inny wyraźny przepis prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 listopada 2018 r. II OSK 2049/18 - LEX nr 2602070 i z 12 stycznia 2018 r. II OSK 2894/17 - LEX nr 2464423). II. Co do zasady na uwzględnienie zasługują również te zarzuty skargi, które zwracają uwagę na niewłaściwy tryb procedowania zaskarżonej uchwały, poprzedzający jej podjęcie. Dotyczy to w szczególności braku uwzględnienia zapisów RM [...] nr LIX/703/2006 z [...] października 2006 r., ustalającej zasady postępowania przy rozpatrywaniu wniosków i przygotowywaniu projektów uchwał w sprawie nadawania nazw ulicom i placom w Mieście [...], określonych w załączniku nr 1 (§ 1) oraz zasady kształtowania nazewnictwa ulic i placów Miasta [...], zgodnie z załącznikiem nr 2 (§ 2), które to zasady i kryteria wymienione w załącznikach nr 1-2 do uchwały mają zastosowanie także w przypadku zmiany nazewnictwa ulic (§ 3). Z załącznika nr 1 do tej uchwały wynika m.in. obowiązek przedstawienia opinii w sprawie przez radę lub zarząd właściwego osiedla (pkt 2), przedstawienia przez Prezydenta merytorycznie opracowanego wniosku do Komisji Oświaty, Kultury i Sportu RM wraz z opinią rady lub zarządu właściwego osiedla (pkt 3), przeprowadzenia przez Komisję własnej oceny wniosków (pkt 4) oraz przedłożenia przez Prezydenta Miasta projektu uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy /placu na sesję RM wraz z uzasadnieniem oraz opinią rady lub zarządu właściwego osiedla i szkicem sytuacyjnym ulicy /placu (pkt 5). Analogiczne jak wyżej zarzuty Wojewoda wywiódł z braku wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany nazwy drogi przez zebranie mieszkańców osiedla [...], mimo wymogu wynikającego z § 15 ust. 1 Statutu (stanowiącego załącznik do uchwały nr XXVIII/277/2016 RM [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia statutów osiedli), wg którego "Zebranie Mieszkańców Osiedla podejmuje uchwały we wszystkich sprawach należących do Osiedla. Do wyłącznej właściwości Zebrania Mieszkańców należy m.in. wyrażenie opinii i stanowisk w sprawach określonych w § 7 Statutu a także wynikających z przepisów prawa lub w których o ich wyrażenie wystąpi Rada Miasta albo Prezydent Miasta. Z akt sprawy nie wynika, by powyższe wymogi proceduralno - opiniodawcze zostały zachowane. Także w odpowiedzi na skargę RM nie odniosła się do zarzutów skargi wskazujących na uchybienia w tym zakresie, co pośrednio może świadczyć o ich zasadności. Mimo że jak już wskazano wyżej, naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwały stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na charakter naruszeń opisanych w pkt I uzasadnienia i wynikające z tego tożsame skutki, Sąd uznał za zbędne dokładne wyjaśnianie związanych z tym okoliczności, uznając je za wykazane przez stronę skarżącą. III. Niezależnie od powyższego Sąd dodatkowo wskazuje na wymóg uzasadnienia projektu uchwały, wynikający z § 143 w zw. z § 12 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Uzasadnienie projektu uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy, podejmowanej pod rządami art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., musi składać się z dwóch elementów, tj. wyjaśnienia powodów dla których dotychczasowa nazwa powinna być zmieniona oraz uzasadnienia wyboru nowej nazwy ulicy. Brak jednego z tych elementów stanowi naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, kierując się zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 26 maja 2020 r. II SA/Bk 61/20 - LEX nr 3025514). Z załączonego do zaskarżonej uchwały uzasadnienia w istocie nie wynika spełnienie tych wymogów, gdyż ogranicza się ono do ogólnikowego i enigmatycznego zapisu: "Z uwagi na konieczność zaktualizowania informacji w książce drogi na podstawie danych z ewidencji ludności i stanu faktycznego zasadnym jest zmiana nazwy drogi gminnej PG, który zlokalizowany jest na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], na ul. [...]". Tymczasem zmiana nazwy ulicy generuje konkretne koszty społeczne, w perspektywie zarówno publicznej (m.in. konieczność wymiany znaków oraz tablic z oznaczeniami ulicy), jak i indywidualnej (obowiązek aktualizacji danych w rejestrach urzędowych - m.in. ewidencja ludności, EDG, KRS, wymiana dokumentów oraz przedmiotów wskazujących na siedzibę prowadzonej działalności - pieczątki, szyldy, etc.). Działający racjonalnie prawodawca miejscowy powinien dokonać wyważenia, czy potrzeba zmiany nazwy ulicy w perspektywie interesu publicznego jest działaniem na tyle istotnym, że uzasadnia konieczność poniesienia tych kosztów społecznych. Innymi słowy należy dokonać bilansu korzyści i kosztów, wykazując, że korzyści dla interesu społecznego przeważają nad kosztami społecznymi. Projekt uchwały powinien w sposób przekonujący wyjaśniać potrzebę zmian normatywnych (wyrok WSA w Białymstoku z 16 marca 2023 r. II SA/Bk 90/23 - LEX nr 3515340). W tym stanie rzeczy, w szczególności z uwagi na uchybienia opisane w pkt I niniejszego uzasadnienia, wniesioną skargę z uwagi na wynikające z niej rażące naruszenie przepisów stanowiących podstawę jej podjęcia (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 7 ust. 2 u.d.p.) należało uznać za zasadną. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. ----------------------- >