II SA/Rz 196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz A. sp. z o.o. zs. w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr 1611 położonej w miejscowości [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane wskazanymi wyżej odwołaniami. Organ odwoławczy podał, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, status strony może być przyznany właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub w dalszej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem, jednakże pod warunkiem, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W opisywanej sprawie, mając na uwadze Kwalifikacje Przedsięwzięcia przedstawioną przez wnioskodawcę ustalono, że planowana inwestycja może oddziaływać na działki nr 1615, 1611, 1604, 1609, 1610, 1603/2, 1621 i 1644/1. Kolegium wskazało, że odwołujący się zostali wezwani do wykazania interesu prawnego, tj. wskazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Jedynie część z odwołujących się uzupełniła odwołania o żądane informacje, jednakże analiza lokalizacji wskazanych działek – w ocenie Kolegium – uzasadnia przyjęcie, że znajdują się one poza obszarem oddziaływania inwestycji. Pozostali odwołujący się nie odpowiedzieli na wezwanie, wobec czego przyjęto, zgodnie z rygorem wezwania, że nie posiadają legitymacji procesowej w prowadzonym postępowaniu. To zaś obligowało Kolegium do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KW wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego o braku legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podniosła, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje znaczny spadek wartości jej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1633. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ ustalając krąg stron postępowania nie powinien opierać się wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, lecz winien w tym zakresie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W opisywanej sprawie nie udowodniono natomiast braku szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, żaden z podmiotów inicjujących postępowanie odwoławcze nie wykazał, aby przysługiwało mu praw rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co z kolei wyklucza możliwość uznania odwołujących się za strony postępowania. To z kolei obligowało do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Na wstępie wymaga wskazania, że w myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie zaś z treści art. 127 § 1 K.p.a., prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego, a zatem rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, przysługuje – co do zasady, o ile uprawnienia tego przepisy szczególne nie przyznają innym podmiotom, jak np. prokuratorowi – wyłącznie podmiotowi, który legitymuje się statusem strony postępowania. Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego, jako kwalifikowanego tzw. interesu faktycznego. O interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 28). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. Należy również wskazać, że przepis art. 28 Kp.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia w tym znaczeniu, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania administracyjnego nie staje się stroną postępowania poprzez sam fakt uwzględnienia tak zgłoszonego żądania i wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej. O tym, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego stroną decyduje istnienie po stronie tego podmiotu interesu prawnego, na którego wpływ może mieć prowadzone postępowanie, a nie samo w sobie wystąpienie do organu z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. W dalszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania administracyjnego w zakresie podmiotów wnoszących środki zaskarżenia inicjujące postępowanie odwoławcze podlega obligatoryjnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a., na organie odwoławczym ciąży obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania m.in. w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych dopuszczalności odwołania, a zatem legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Niemniej przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których kwestia braku istnienia po stronie osoby wnoszącej odwołania legitymacji do zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego nie budzi wątpliwości, np. w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W przypadku zaś ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się, zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przyznający organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje wszak zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jak sui generis zagadnienie wstępne (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, dostępną na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że skarżąca oraz pozostałe osoby, które wniosły odwołania, nie są stroną postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...], a w konsekwencji umorzyło postępowanie odwoławcze. Po pierwsze, nie budzi wątpliwości Sądu, że objęta wnioskiem Spółki inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr 1611 w [...], stanowi inwestycję celu publicznego. Wobec braku obowiązującego dla ww. nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja planowanego przedsięwzięcia, stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p., winna nastąpić na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie wskazało zatem Kolegium, że stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub w dalszej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem, jednakże pod warunkiem, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Założenie to determinuje dalsze rozważania odnośnie określenia kręgu stron postępowania, a w konsekwencji legalności zaskarżonej decyzji. Po drugie, wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czynił zadość wymaganiom formalnym stawianym przepisami prawa. Zawierał zarówno określenie granic terenu objętego wnioskiem, oznaczonych literami A-D na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, jak również wskazania terenu, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać, poprzez wyznaczenie obszaru linią ciągłą koloru fioletowego (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto do wniosku dołączono "Kwalifikację Przedsięwzięcia", z której wynika, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W dokumencie tym zobrazowano w sposób graficzny na kopii mapy zasadniczej rozkład poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji azowej telefonii komórkowej (rysunek nr 1). Inwestor przedłożył również "Analizę rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" z lipca 2018 r., sporządzoną – jak podali jej autorzy – przy uwzględnieniu wszystkich anten sektorowych i radioliniowych stacji w wariancie maksymalnego oddziaływania na środowisko, z uwzględnieniem zjawiska kumulacji pół pochodzących od wszystkich anten stacji, tj. sektorowych i radioliniowych. Wskazano, że wyniki obliczeń przedstawione w formie graficznej obrazują prognozowane maksymalne obszary pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez anteny stacji. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było uprawnione do przyjęcia, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na działki nr 1603/2, 1604, 1609, 1610, 1611, 1615, 1621 i 1644/1. Sąd nie stwierdził przy tym, że oparcie się przez organ odwoławczy na przytoczonej wyżej dokumentacji stanowiło naruszenie reguł postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dokumentacja przedłożona przez inwestora jest logiczna i spójna w argumentacji, natomiast odwołujący się nie przedstawili jakichkolwiek dowodów, które podważałyby płynące z niej wnioski. Innymi słowy, Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej prawie przyjęcie przez Kolegium obszaru oddziaływania inwestycji tożsamego z obszarem określonym przez inwestora, stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Co za tym idzie, organ odwoławczy prawidłowo wezwał odwołujących się do wskazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a wobec ustalenia, że żadnemu z odwołujących się nie przysługuje tego rodzaju prawo do działek nr 1603/2, 1604, 1609, 1610, 1611, 1615, 1621 i 1644/1 – umorzył postępowanie odwoławcze. Status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem ściśle powiązany z legitymowaniem się prawem własności lub prawem użytkowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku braku tego rodzaju praw, po stronie podmiotów wykazujących wolę uczestnictwa w postępowaniu zachodzi zatem jedynie interes faktyczny, który – co wyżej wskazano – nie jest tożsamy z interesem prawnym, będącym warunkiem koniecznym do uznania za stronę postępowania. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.