II SA/Sz 651/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania K. S. (dalej "Skarżąca" lub "Strona"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gastronomicznej trwale związanej z gruntem, o konstrukcji drewnianej, na dz. nr [...] - [...] położonych przy ul. [...] w D. . Z uzasadnienia decyzji jak i akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. Po wpłynięciu wniosku K. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gastronomicznej trwale związanej z gruntem, o konstrukcji drewnianej, na dz. nr [...] - [...] położonych przy ul. [...] w D. , Burmistrz [...] wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. W toku tego postępowania Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o jego zawieszenie do czasu uzyskania przez nią decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej od zakazów, o których mowa w art. 881 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z wnioskiem Strony Burmistrz [...] postanowieniem wydanym w dniu [...] czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz [...] powiadomił Stronę o zmianie stanu prawnego w prowadzonej sprawie oraz o możliwości podjęcia postępowania na jej wniosek. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wskazując, że w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia Strona nie zwróciła się z wnioskiem o jego podjęcie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie. W piśmie tym podniosła, że zgodnie z art. 97 § 4 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Wskazała również, że Dyrektor RZGW poinformował organ pierwszej instancji o braku konieczności jego zgody do wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione, a zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało zawieszone na wniosek strony postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Postanowienie to stało się ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało przez żadną ze stron zakwestionowane. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął [...] czerwca 2019 r. W tym czasie ani Skarżąca, ani żadna inna strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie złożyła wniosku o jego podjęcie, pomimo powiadomienia przez organ prowadzący postępowanie o takiej możliwości. W konsekwencji w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji spełniony został warunek wynikający z art. 98 § 2 k.p.a., a co za tym idzie organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wobec braku wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania należy je umorzyć. Kolegium podkreśliło, że powołanie się przez Skarżącą na pismo Dyrektora RZGW, które informowało o braku konieczności uzyskania przez nią zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 881 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, nie świadczy o tym, że organ powinien był podjąć postępowanie z urzędu. Wskazane przez Stronę pismo nie wpłynęło do akt niniejszego postępowania, ani nie zostało załączone do odwołania. Nawet jednak gdyby pismo takie znalazło się w dokumentach postępowania, to wobec braku wniosku Strony o jego podjęcie, nie byłoby podstawą do podjęcia przez organ czynności z urzędu. Strona zaskarżyła opisane wyżej rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podtrzymała zarzuty jakie przedstawiła we wniesionym wcześniej odwołaniu. Wyjaśniła, że Urząd Miasta w D. na podstawie wcześniej otrzymanej korespondencji Dyrektora RZGW posiadał wiedzę, że ustały przyczyny powodujące zawieszenie postępowania. Jako urząd administracji publicznej jest zobowiązany do załatwiania spraw urzędowych niezwłocznie i bez zbędnej zwłoki. W żadnym miejscu przepisów stanowiących o odwieszeniu postępowania nie ma zapisu nakładającego obowiązek występowania o odwieszenie postępowania lub udzielania dodatkowych informacji organowi samorządowemu, jeżeli organ posiadał niezbędną wiedzę o ustaniu warunków zawieszenia. Jest to nadinterpretacja prawa i tworzenie nowych zasad postępowania do których to organ samorządowy nie ma uprawnień. Zapis ustawy precyzuje jasno, że gdy ustaną przyczyny zawieszenia organ podejmuje postępowanie z urzędu. Skarżąca podkreśliła, że uzasadniając swoją decyzję Burmistrz [...] powołuje się jedynie na fragment przepisu który mówi, że postępowanie wszczyna się na wniosek strony, a nie ustosunkowuje się do tej części, w której nakazuje wszczęcie postępowania z urzędu, jeżeli stwierdzone zostanie ustąpienie przyczyn zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] marca 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo Skarżącej z dnia 8 marca 2021 r., w którym wskazała, że organy w swoich rozstrzygnięciach mylnie przywołały art. 98 § 2 k.p.a., który w tym konkretnym przypadku nie może mieć zastosowania, albowiem przepis ten dotyczy fakultatywnego zawieszenia postępowania, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obligatoryjnym trybem zawieszenia określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów uznał, że akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...], którą umorzono postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz Skarżącej warunków zabudowy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 98 § 2 k.p.a., , który pozostaje w ścisłym związku z art. 98 § 1 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast według art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W orzecznictwie przyjmuje się, że upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Takie bierne zachowanie strony traktowane jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. oparta jest na zasadzie dyspozycyjności stron i rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2743/17, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z prawidłowych ustaleń organu - znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym - wynika, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy zostało zawieszone postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na skutek wniosku Skarżącej oraz, że w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, Skarżąca nie wystąpiła o jego podjęcie i to pomimo poinformowania jej o takiej możliwości przez organ I instancji pismami z dnia [...] marca 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że spełniony został warunek wskazany w art. 98 § 2 k.p.a. Argumentacja podniesiona w skardze jak i w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. w żaden sposób nie podważa słuszności powyższego stanowiska. W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że wbrew stanowisku Skarżącej w sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Unormowanie to wprawdzie umożliwia podjęcie zawieszonego postępowania przez organ z urzędu, ale tylko wówczas, gdy zawieszenie miało miejsce z jednej z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a. Tymczasem na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła. Podkreślić należy, co umknęło Skarżącej, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nastąpiło na jej wniosek, który został uwzględniony przez organ. Wprawdzie wnioskiem tym zwróciła się o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej od zakazów, określonych w art. 881 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, jednakże formalnie podstawą wydanego przez Burmistrza [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. w tym przedmiocie postanowienia stanowił art. 98 § 1 k.p.a., a nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów (tj. art. 98 § 1) normuje przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, natomiast drugi (tj. 97 § 1 pkt 4) - obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Skoro oba te tryby zostały odmiennie uregulowane, zatem możliwość podjęcia postępowania musi odpowiadać podstawie zawieszenia. W realiach niniejszej sprawy powodem zawieszenia było wystąpienie przez Strony z wnioskiem, a nie kwestia ewentualnej konieczności uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nie ma zatem racji Skarżąca twierdząc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obligatoryjnym trybem zawieszenia postępowania określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wręcz przeciwnie Burmistrz [...] zastosował instytucję zawieszenia fakultatywnego, na co wskazuje osnowa jak i uzasadnienie postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. Jak trafnie wywiódł organ odwoławczy Strona powyższego postanowienia nie zakwestionowała, w rezultacie czego stało się ono ostateczne także co do prawnej podstawy zawieszenia. Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, co wyłącza wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez organ z urzędu. Innymi słowy rzecz ujmując, zawieszenie postępowania na wniosek strony (art. 98 § 1 k.p.a.) powoduje, że organ nie był uprawiony do działania w oparciu o art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz do badania, czy przyczyna, dla której złożono wniosek o zawieszenie, ustała. Z tych też względów stanowisko Skarżącej jakoby organ zobowiązany był na mocy art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. podjąć z urzędu zawieszone postępowanie nie zasługuje na akceptację. W sytuacji gdy postępowanie zawieszono zgodnie z żądaniem Strony, to wyłącznie od jej woli zależało podjęcie zawieszonego postępowania, zaś wolę tą mogła skutecznie wyrazić w okresie trzech lat od dnia zawieszenia. Powyższe wynika wprost z art. 98 § 2 k.p.a., który przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa, gdy na skutek upływu ustawowego terminu strona nie zwróci się do organu z wnioskiem o kontynuację postępowania. Stosownie zatem do treści art. 98 § 2 k.p.a., brak wniosku Skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania w ww. okresie obligowało organ do uznania, że Strona wycofała wniosek inicjujący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z kolei rezygnacja z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści powoduje, że wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania (z art. 105 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.