II SA/Sz 743/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu w na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej "k.p.a."), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektów budowlanych na działkach nr [...] i [...], obr. M., nakazał K. i J. S. (dalej "Skarżący") wykonanie rozbiórki czterech obiektów budowlanych typu domek holenderski nr 1, 2, 3, 4 oraz sześciu obiektów kontenerowych nr 6, 7, 8, 9, 10, 11 usytuowanych w miejscowości M., gm. M., na działkach nr [...] i [...], zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (numeracja obiektów zgodna z załącznikiem graficznym decyzji, tj. szkicem sytuacyjnym będącym załącznikiem nr 2, do protokołu kontroli z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowania dotyczące robót budowlanych związanych z budową obiektów budowlanych na działkach nr [...], [...] zostały podjęte po złożeniu przez Burmistrza M. w dniach [...] czerwca 2019 r. oraz [...] lipca 2019 r. zawiadomienia w sprawie wyjaśnienia samowoli budowlanej w M. przy ulicy L.. Kontrola nieruchomości przeprowadzona w dniu [...] września 2019 r. wykazała, że na terenie ww. działek, zlokalizowano zespół obiektów budowlanych w skład którego wchodzą: 1) fundamenty betonowe wraz z izolacją dla budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,25 x 5,20 m, 2) sześć obiektów kontenerowych, 3) cztery obiekty typu domek holenderski. Obiekt budowlany wyszczególniony w punkcie 1 objęto odrębnym postępowaniem administracyjnym. Obiekty kontenerowe oznaczone nr 6, 7, 8, 9, 10, 11 (zgodne ze szkicem sytuacyjnym będącym załącznikiem nr 2, do protokołu kontroli) wykonano z płyty warstwowej, dach obiektów płaski, wymiary w rzucie poziomym 6,2 x 3,0 m, wysokość 2,5 m. Obiekty typu domek holenderski oznaczone nr 1, 2, 3, 4 (zgodne ze szkicem sytuacyjnym będącym załącznikiem nr 2, do protokołu kontroli) są obiektami o wymiarach 1), 2) - 6,9 x 3,0 m, 3) - 9,9 x 3,0 m, 4) - 8,8 x 3,0 m. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącej sześć obiektów kontenerowych na terenie działek nr [...] i [...] zrealizowano w lipcu 2019 r., natomiast cztery obiekty typu domek holenderski na terenie działki nr [...] - w 2012 r. Według ustaleń organu, wszystkie obiekty posadowiono na bloczkach betonowych, zaś ich podłączenie do zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej wskazuje, iż w okresie letnim wykorzystywane są na potrzeby rekreacji. Dalej organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi własność Skarżących, którzy nie posiadają dokumentów świadczących o legalności budowy obiektów, wobec czego uznano, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności ustalenia dokonane w trakcie kontroli, organ nadzoru budowlanego zakwalifikował rozpatrywane obiekty jako budowle będące tymczasowymi obiektami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 5 p.b. wskazując, że obowiązujący od dnia [...] stycznia 2015 r., wprowadzony Uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu M., obejmujący m.in. działki nr [...] i [...]), w § 12 przepisów ogólnych zawiera zapis "na całym obszarze planu zakazuje się tymczasowego zagospodarowania terenu oraz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (w tym obiektów handlu sezonowego lokalizowanych na czas nie dłuższy niż 120 dni), poza zagospodarowaniem i zabudową tymczasową dopuszczoną w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów ". W ustaleniach szczegółowych planu dla działki nr [...] zawartych w § 154 dla obszaru 36.KD-X. przeznaczono funkcję ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego. Natomiast w ustaleniach szczegółowych planu dla działki nr [...] określonych w § 118 dla obszaru C26.ZP/U,MN zakłada się przeznaczenie terenu dla zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Na działce dopuszcza się lokalizację jednego domu mieszkalnego, jednorodzinnego lub usługowo-mieszkalnego lub usługowego. Ustęp 4 tego paragrafu zawiera zapis: "sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów - zgodnie z § 12". W myśl ustępu 3 pkt 1 lit.d linia zabudowy - nieprzekraczalna zgodnie z rysunkiem planu pokrywa się z linią rozgraniczającą terenu ogólnodostępnego ciągu pieszo - jezdnego 36.KD-X oraz w odległościach: od 11,0 m do 13,0 m od terenu zieleni urządzonej C8.ZP, od 22,0 m do 32,0 m od granicy planu ". Dodatkowo ustęp 3 pkt 2 wskazujący parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy stanowi, iż "geometria dachu: kąt nachylenia - od 15° do 45°, kształt dachu - dwu lub wielospadowy, o równych kątach nachylenia połaci dachowych" co stoi w sprzeczności z kształtem i kątem nachylenia dachu tymczasowych obiektów budowlanych na nieruchomości. W ocenie organu, analiza przywołanych paragrafów wykazała, że rozpatrywane obiekty swym charakterem, konstrukcją i lokalizacją naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu M., w tym nieprzekraczalną linię zabudowy oraz dopuszczalną formę i parametry zabudowy. Poza tym działki nr [...] i [...], na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu [...] w sąsiedztwie jeziora [...] (działka nr [...]), o którym mowa w załączniku nr 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Dla przedmiotowego terenu obowiązują zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały zgodnie z którym wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z analizy parametrów działki wynika, że odległość najdalej wysuniętego narożnika działki nr [...] znajduje się w odległości ok. 97 m, natomiast działki nr [...] - ok. 90 m od linii brzegowej jeziora [...], zatem mniejszej niż obowiązujące 100 metrów. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że wobec sprzeczności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej : błąd w zakresie ustalenia prawidłowych granic działek, nieprawidłowe uznanie, że domki na kołach i kontenery składowe wymagają pozwolenia na budowę, - ustalenie, że domek, który ma wylane fundamenty jest źle usytuowany i wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji błędnie ustalonych granic nieruchomości i niewyjaśnienia granic zabudowy - rozbieżności między oznaczeniem graficznym a tekstowym. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał Skarżącym wykonanie rozbiórki usytuowanych w miejscowości M., gm. M., na działkach o nr ewid. gruntu [...] i [...], obręb M.: 1) czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski", których usytuowanie obrazuje załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralnym elementem, a załącznikiem tym jest kopia szkicu sytuacyjnego do protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r., na którym to szkicu przedmiotowe obiekty budowlane oznaczone są jako prostokąty 1, 2, 3, 4; 2) sześciu obiektów kontenerowych, których usytuowanie obrazuje załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralnym elementem, a załącznikiem tym jest kopia szkicu sytuacyjnego do protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r., na którym to szkicu przedmiotowe obiekty budowlane oznaczone są jako prostokąty 6, 7, 8, 9, 10, 11. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że co zasady zarówno ustalenie stanu faktycznego, jak i jego ocena prawna dokonana przez PINB w K. są trafne. Za wyczerpujące uznał również uzasadnienie zaskarżonej decyzji z pewnymi wyjątkami. Wskazał, że wątpliwości budzi to, czy przedmiotowe obiekty budowlane są obiektami tymczasowymi w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Jednakże uznał, że ustalenie, czy przedmiotowe obiekty budowlane są obiektami tymczasowymi nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, albowiem - jak jednoznacznie wykazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - poza ewentualnym naruszeniem zakazu sytuowania obiektów tymczasowych zawartym w miejscowym planie zagospodarowania w części dotyczącej przedmiotowych działek, obiekty te naruszają również inne postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazał PINB w K., działka nr [...] objęta jest planem elementarnym 36.KD-X, co oznacza, iż położona jest na terenie przeznaczonym do użytkowania jako ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny (§ 154), a tym samym bez możliwości jej zabudowy. Z kolei działka nr [...] położona jest na obszarze objętym planem elementarnym oznaczonym C26.ZP/U,MN, dla którego, jako dopuszczalne zagospodarowanie określono "(...) teren dla zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Na działce dopuszcza się lokalizację jednego domu mieszkalnego, jednorodzinnego lub usługowo-mieszkalnego lub usługowego". Uwzględniając zatem treść ust. 4 § 118 ww. planu zagospodarowania organ podkreślił, że na przedmiotowej działce nie dopuszczono innego rodzaju zabudowy poza powyżej wymienioną. Przedmiotowe obiekty budowlane, jako nie posadowione na fundamentach, nie są budynkami - domami jednorodzinnymi czy usługowymi i tym samym naruszają ww. ustalenia planu. Ponadto przedmiotowe obiekty budowlane naruszają uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. § 3 ust. 1 pkt 8 tej uchwały wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przy czym § 4 tej uchwały stanowi, że na części obszarów chronionego krajobrazu nie wprowadza się ww. zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ale tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. PINB w K. ustalił, że odległość najdalej wysuniętego narożnika działki nr [...] znajduje się w odległości ok. 97 m, natomiast działki nr [...] - ok 90 m od linii brzegowej jeziora [...], zatem mniejszej niż obowiązujące 100 metrów. Obie przedmiotowe działki zatem w całości znajdują się w pasie ustalonym § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Z., z tym, że dla działki nr [...] nie przewidziano możliwości zabudowy w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też usytuowanie na niej obiektów budowlanych narusza także ustalenia § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku. W podsumowaniu organ stwierdził, że skoro zabudowa działki [...] jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i postanowieniami uchwały Sejmiku Województwa Z., to nie jest możliwe doprowadzenie obiektów budowlanych na niej posadowionych do stanu zgodnego z prawem (zalegalizowanie ich). Natomiast zabudowa działki nr [...] jest możliwa, ale wyłącznie w sposób określony w § 118 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. jednym budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym lub usługowo-mieszkalnym lub usługowym, którego bryła będzie ponadto odpowiadała pozostałym wymogom określonym w postanowieniach § 118. Ponieważ żaden z przedmiotowych obiektów budowlanych nie spełnia wymogów określonych w ww. § 118, legalizacja któregokolwiek z tych obiektów jest wykluczona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego w całości i orzekł, jak w sentencji, gdyż decyzja organu powiatowego, wskazując jedynie numery obiektów budowlanych nią objętych, bez żadnego odniesienia (w szczególności graficznego) stanowiącego jej integralną część, które identyfikowałoby te obiekty na przedmiotowych działkach - była niewykonalna. Organ zarzuty co do lokalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych względem granic pomiędzy działkami uznał za bezprzedmiotowe, gdyż lokalizacja tych obiektów względem granic pomiędzy działkami nie była przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, że budowa przedmiotowych obiektów budowlanych wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zaskarżyli wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. W skardze decyzji tej zarzucili naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na niepodjęciu czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie materialnej, co w konsekwencji spowodowało skierowanie decyzji rozbiórkowej wobec nieprawidłowego podmiotu, - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść odwołującego, - art. 15 k.p.a. poprzez brak dwuinstancyjności postępowania, albowiem organ drugiej instancji uchylił decyzję pierwszej i nie skierował sprawy do ponownego rozpoznania, co uniemożliwiło zachowanie prawidłowego toku postępowania administracyjnego i naruszyło zasadę konstytucyjną. W motywach skargi Skarżący wskazali, że w styczniu 2019 r. zwrócił się do nich syn C. S. z zapytaniem, czy może na ich działce rozszerzyć prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą o produkcję kontenerów, na co przystali zawierając z nim umowę użyczenia, na dowód czego umowę tą załączyli do skargi. Syn po dokonaniu odpowiednich wpisów w CEIDG rozpoczął na terenie nieruchomości działalność polegającą na montażu/remoncie/budowie kontenerów z płyt warstwowych PIR. Okoliczności te wielokrotnie podnosili w wyjaśnieniach do protokołu. W ich ocenie, z powyższego bezsprzecznie wynika, że inwestorem jest C. S., a organy nie wyjaśniły sprawy i skierowały nakaz rozbiórki do nieprawidłowego adresata. Nadto podkreślili, że nieprawdziwe są twierdzenia organów, że nie istnieje możliwość legalizacji budowli, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduję zabudowy ich działki. Wskazali, że miejscowy plan dopuszcza zabudowę, co wynika nawet z protokołu do decyzji rozbiórkowej, gdzie widać jak przebiegają linie zabudowy. Poza tym otrzymali pozwolenie na budowę domku letniskowego, w którym skoncentrowali swoje życie, a będąc rolnikami przysługuje im bez zgłoszenia prawo zabudowy działki siedliskowej budynkami gospodarczymi, o ile spełniają wymogi rozporządzenia i Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów uznał, że akt ten odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca przewidział w przepisach Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 p.b. W myśl tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się także wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada określone obowiązki umożliwiające zalegalizowanie inwestycji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że jednym z warunków, który winien być spełniony aby możliwe było przeprowadzenie procedury naprawczej wobec samowoli budowlanej, jest zgodność tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Skarżących, organ nadzoru budowlanego nie miał prawnych możliwości zalegalizowania samowoli budowalnej polegającej na posadowieniu na działkach nr [...] i [...], obr. M. czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski" oraz sześciu obiektów kontenerowych, albowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z zapisami uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy M. dla obszaru przyległego do ul. [...], a także uchwały Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Niewątpliwie miejscowy plan wprowadza na całym jego obszarze zakaz tymczasowego zagospodarowania terenu oraz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, poza zagospodarowaniem i zabudową tymczasową dopuszczoną w ustaleniach szczególnych dla poszczególnych terenów oraz ściśle normuje przeznaczenie terenów elementarnych. W zgodności z planem pozostaje ta zabudowa, która odpowiada postanowieniom planu i nie narusza zakazów wprowadzonych przez uchwałodawcę lokalnego. Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń organów działka nr [...] położona jest na obszarze elementarnym 36.KD-X przeznaczonym według planu do użytkowania jako ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny (§ 154), natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie elementarnym C26.ZP/U.MN, tj. teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z tym, że na działce dopuszcza się lokalizację jednego domu mieszkalnego lub usługowo-mieszkalnego lub usługowego (§ 118). Z powyższego wynika, że na działce nr [...] nie ma w ogóle możliwości zabudowy, zaś na działce nr [...] dopuszczono taką możliwość, ale ścisłe określonymi rodzajami obiektów, do których domki holenderskie i obiekty kontenerowe nie należą. Innymi słowy rzecz ujmując, choć plan przewiduje zabudowę, ale czyni to tylko w stosunku co do działki nr [...] ograniczając tą możliwość do jednego domu mieszkalnego, lub usługowego lub mieszkalno-usługowego. Co istotne, obiekty objęte nakazem rozbiórki w ogóle nie mieszczą się w pojęciu budynku. W myśl art. 3 pkt 2 p.b. budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przeprowadzone oględziny potwierdzają ustalenia organu, że przedmiotowe obiekty nie posiadają fundamentu, a zatem nie sposób zakwalifikować ich do budynku mieszkalnego czy usługowego. Są natomiast obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., do których odnosi się także art. 48 § 1 tej ustawy. Poza tym wykonana zabudowa narusza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Z.. Z tych też względów przekonanie Skarżących, że z racji tego, iż są rolnikami, przysługuje im prawo zabudowy działki siedliskowej przedmiotowymi obiektami, nie znajduje uzasadnienia tak w przepisach uchwały, ale także i prawa budowlanego, które dla posadowienia ww. obiektów wymagało legitymowania się pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji organ miał podstawy do objęcia nakazem rozbiórki posadowionych na przedmiotowych działkach w warunkach samowoli budowlanej czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski" oraz sześciu obiektów kontenerowych. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części. Na tle badanej sprawy wykazana przez organ odwoławczy niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiła legalizację omawianej samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu, słusznie też organ odwoławczy nakaz rozbiórki skierował do Skarżących jako właścicieli nieruchomości. Sugestia Skarżących jakoby adresatem decyzji powinien być ich syn jako inwestor, nie zasługuje na akceptację. Adresata decyzji rozbiórkowej wskazuje wyraźnie art. 52 p.b. stanowiąc, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ustawodawca nie wprowadza w tym przepisie sztywnej hierarchii osób, do których kierowana ma być taka decyzja, gdyż to, kto będzie jej adresatem, zależy od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, uzależniony jest przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 p.b., powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takim podmiotem, który zawsze posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b. w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 329/18, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym informacja z rejestru gruntów i wydruku z księgi wieczystej) potwierdza, że Skarżący są właścicielami działki, a zatem przysługuje im najpełniejsze prawo do nieruchomości, a tym samym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako właściciele mieszczą się w kategorii podmiotów w stosunku do których taki nakaz może być orzeczony, a nadto mają też możliwość legalnego wykonania nakazu rozbiórki. W takiej sytuacji pogląd, iż nieprawidłowo określono adresata kwestionowanej decyzji jest chybiony, gdyż organ dysponował wystarczającym materiałem do wydania nakazu rozbiórki wobec Skarżących. Co prawda w odwołaniu Skarżący wskazali, że kontenery i domki holenderskie na przedmiotowych działkach posadowił ich syn, jednakże organ nie był zobligowany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, zwłaszcza w sytuacji gdy Skarżący nie wykazali, aby syn posiadał jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Z kolei powołanie się w skardze na zawarcie z synem umowy użyczenia nieruchomości Skarżących pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jest to kwestia ich wzajemnych stosunków cywilnoprawnych, co nie przenosi się na sferę prawa publicznego. Zauważyć należy, że choć umowa ta została zawarta w dniu [...] marca 2019 r., to nie przedłożono jej w toku postępowania odwoławczego. Nie bez znaczenia jest także wynikający z protokołu oględzin fakt, że wprawdzie obiekty kontenerowe zostały posadowione w lipcu 2019 r., jednakże już domki holenderskie zostały ustawione na działce już w 2012 r., a zatem na długo przed zawarciem umowy. Podkreślenia także wymaga, że akta sprawy potwierdzają, że syn Skarżących nie jest właścicielem przedmiotowych działek, natomiast przedstawiona umowy użyczenia dowodzi, że jest wyłącznie ich faktycznym użytkownikiem. W takiej sytuacji skierowanie decyzji do właścicieli, których prawo do władania nieruchomością sięga dalej niż prawo użytkownika, było zasadne. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji, zaś tylko w pewnych okolicznościach, nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Na tle badanej sprawy takie okoliczności nie zaistniały. Brak jest także podstaw do przyjęcia, aby kwestia ta wymagała jakiegokolwiek wyjaśnienia i dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ bowiem prawidłowo ustalił adresata decyzji nie naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. okazał się chybiony. W myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się, przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1085/17, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Porównanie treści osnowy obu wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i orzekając merytorycznie nie pogorszył sytuacji Skarżących. Nie nałożył bowiem na nich żadnego nowego obowiązku, który nie byłby przedmiotem postępowania oraz wydanej w sprawie decyzji organu I instancji. W zasadzie powtórzył nakaz rozbiórki względem czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski" i sześciu obiektów kontenerowych, który został orzeczony przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, doprecyzowując jedynie identyfikację obiektów objętych nakazem, poprzez odwołanie się do załącznika graficznego decyzji. Skoro rozstrzygnięcie organu odwoławczego orzekało o tożsamym obowiązku co decyzja organu I instancji, to sytuacja, w której organ odwoławczy jednoznacznie zidentyfikował obiekty podlegające rozbiórce, nie może być kwalifikowana jako orzekanie na niekorzyść Skarżących. Organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy), nie uchybił art. 15 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności wynika, że każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W rezultacie skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją przez organ odwoławczy, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Wbrew twierdzeniom Skarżących, na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił sprawę, co umożliwiło organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia merytorycznego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, który z niej prawidłowo skorzystał, to nie można uznać, aby kwestionowane rozstrzygnięcie stanowiło o naruszeniu zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.