II SA/Sz 852/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2020 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.) nałożył na Spółka karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, opisane w l.p. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika z uzasadnienia opisanej wyżej decyzji, [...] września 2020 r. o godzinie [...] w S. zatrzymano do kontroli drogowej autobus marki [...] nr rej [...], którym kierował M. P.. Na podstawie okazanych do kontroli dokumentów oraz po przesłuchaniu świadków w osobach wskazanego wyżej kierowcy pojazdu, a także opiekunki przewożonych tym pojazdem dzieci, ustalono, że kierowca wykonywał regularny specjalny przewóz drogowy osób na linii powyżej 50 km z miejscowości G. do miejscowości S.. Przewożone były niepełnosprawne dzieci do Zespołu Szkół [...] w R. oraz do [...] Szkoły [...] w S. . Kierowca oraz opiekunka podczas przesłuchania zeznali, że taką trasą mają jeździć od poniedziałku do piątku i mają zabierać te same dzieci z tych samych miejsc. Organ przytoczył przepisy ustawy o transporcie drogowym określające wymogi dotyczące przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, jak również zawierające definicję przewozu regularnego specjalnego i odniósł się do wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Spółki w piśmie z dnia [...] września 2020 r. W wyjaśnieniach tych uzasadniono brak zezwolenia na przewozy regularne specjalne, tym, że przejazd wykonany w dniu [...] września 2020 r. był przejazdem testowym, oraz że nie nastąpiła jeszcze regularność ponieważ był to dopiero pierwszy dzień wykonywania przewozów, przy czym przewóz dzieci niepełnosprawnych nie daje możliwości ustalenia jednego rozkładu jazdy. Do pisma dołączono opinię Ministerstwa Transportu z 2007 r. na temat przewozów regularnych specjalnych obejmujących dowozy dzieci do szkół. W opinii tej wskazano m.in., że w pewnych warunkach przewóz dzieci do szkół nie spełnia przesłanek przewozu regularnego mimo ich cykliczności. Organ stwierdził, że nie jest w stanie zweryfikować aktualności i prawdziwości opinii z powodu nieistnienia podanej strony internetowej, na której miałaby się znajdować treść tej opinii. Dodał, że w ramach czynności pokontrolnych uzyskał z Urzędu Miejskiego w N. umowę zawartą pomiędzy Gminą N. a Przedsiębiorstwem [...] G. Sp. z o.o., a nadto otrzymał pismo z dnia [...] października 2020 r., z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z., w którym poinformowano organ o wydaniu w dniu [...] września 2020 r. ww. Spółce zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób na [...] Zdaniem organu, nawet pierwszego dnia wykonywania przewozu regularnego specjalnego (określonej grupy osób w określonym czasie) istnieje obowiązek posiadania zezwolenia na taki przewóz, o jakim owa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną ich cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Jeżeli natomiast tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras uwarunkowanych pewnymi czynnikami, to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Analizując przesłanki z art. 92c ustawy o transporcie drogowym, organ uznał, że nie stwierdził by naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie oraz "ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego". Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia, 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, 3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w aspekcie uregulowań zawartych w art. 4 pkt 7 i pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, istotą uznania danego przewozu za "regularny" jest stwierdzona (a nie zamierzona) powtarzalność określonego typu i zakresu przewozu. W toku kontroli nie stwierdzono regularności skontrolowanego przewozu. W protokole kontroli zawarto informację, że kierowca taką trasą ma jeździć od poniedziałku do piątku i ma zabierać te same dzieci z tych samych miejsc. Organ wskazał zatem, że potencjalne przewozy regularne mają dopiero się zacząć, to z kolei implikuje konieczność uznania, że organ stwierdził w toku kontroli jedynie potencjalną możliwość zaistnienia czynu niezgodnego z obowiązującym prawem, a nie fakt jego popełnienia. Spółka dodała, że z uwagi na różny zakres niepełnosprawności poszczególnych dzieci, ich odmienne stany intelektualne, skutkujące różnym poziomem współpracy podczas wsiadania i wysiadania dzieci, przewóz drogowy odbywa się w każdym dniu w zupełnie odmienny sposób. Z tego też powodu przewóz nie może być organizowany w oparciu o ściśle ustalony rozkład jazdy, z uwagi na to, że kierowca nie może w stosunku do tej specyficznej grupy pasażerów działać pod presją czasu wynikającą z nałożonego reżimu rozkładu jazdy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.) a także lp. 2.1.1 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co mogło się przyczynić do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosząc się do argumentacji Spółki, organ wyjaśnił, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wykonywania próbnych przewozów przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Strona chcąc sprawdzić trasę przejazdu, powinna uprzednio uzyskać ww. zezwolenie i ewentualnie w razie potrzeby wnioskować o jego zmianę. Organ nie podzielił argumentacji strony, co do tego, że w toku kontroli nie stwierdzono faktu regularności skontrolowanego przewozu oraz, że organ I instancji powinien udowodnić wielokrotne świadczenie usług tego samego rodzaju, na tej samej trasie z tą samą grupą osób. Podkreślił, że strona podpisała umowę z Gminą N. na wykonywanie przewozów, na podstawie której w dniu kontroli, tj. [...] września 2020 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów regularnych specjalnych dzieci do szkoły. Zgodnie z ww. umową przewozy miały być realizowane w okresie od [...] września 2020 r. do [...] czerwca 2021 r. Natomiast w toku postępowania administracyjnego zarówno skarżąca jak i Gmina N., z którą korespondował organ I instancji, nie wskazały aby nie doszło do realizacji przedmiotowej umowy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie może odnieść się do wskazanego przez stronę w odwołaniu stanowiska Ministra Transportu, bowiem Spółka nie wskazała kiedy i pod jakim numerem ww. stanowisko zostało opublikowane. Po przeanalizowaniu sprawy pod kątem zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że w jego ocenie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na zastosowanie tego przepisu. Odnosi się on bowiem jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Ponadto, przesłanki wymienione w tym przepisie nie odnoszą się do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji przedsiębiorstwa. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Spółka oprócz zarzutów sformułowanych już wcześniej w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2020 r. podniosła także zarzut: 1. rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwe określenie typu i charakteru przewozu drogowego, 2. istotne naruszenie art. 35 § 1 – 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i kilkukrotne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy administracyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Z. Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2020 r. a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, strona oprócz argumentów przytoczonych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2020 r. podniosła dodatkowo, że organ nie odniósł się do jej zarzutu, iż skontrolowany przewóz był pierwszym przewozem realizowanym w tym dniu przez przewoźnika polegającym na przewozie dzieci niepełnosprawnych do szkół. Tymczasem skoro był to pierwszy przewóz, zatem rzeczą irracjonalną jest wysuwanie zarzutu wykonywania przewozu regularnego, który "zarówno w mocy definicji określonej w art. 4 pkt 11 oraz w drodze logiki powinien się cechować powtarzalnością". Strona za nietrafne uznała powoływanie się przez organ na fakt podpisania przez Spółkę umowy z Gminą N. na dowóz dzieci do szkół specjalnych co miało potwierdzać – zdaniem tego organu – zamiar wykonywania przewozów specjalnych regularnych. W ocenie skarżącej, w chwili obecnej prawo w Polsce nie przewiduje bowiem kar finansowych (bądź innych) za zamiar popełnienia deliktu administracyjnego, lecz za sam fakt popełnienia tego deliktu. Nie ma również znaczenia, że strona skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa w dniu [...] września 2020 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na linie regularne specjalne, ponieważ została do tego administracyjnie przymuszona przez "absurdalne podejście organu" do kwestii zasad wykonywania przewozów drogowych dzieci do szkół specjalnych. Strona zaznaczyła, że pomimo otrzymania przedmiotowego zezwolenia przewozy najczęściej wykonywane były w całkowicie innych godzinach i na innych trasach niż wynikało to z zezwolenia ponieważ takie były potrzeby opiekunów dzieci niepełnosprawnych i rzeczywiste bieżące warunki ich przewozu. Spółka przyznała, że nie posiada sygnatury pisma Ministerstwa Transportu dotyczącego interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, na które się wcześniej powołała ponieważ pismo to było wysyłane do jednostek samorządu terytorialnego odpowiedzialnych za wydawanie zezwoleń na przewozy regularne specjalne. Treść tego pisma jest uwidoczniona na setkach samorządowych portali internetowych (wydruki w załączeniu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 30 października 2020 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (organ wyraził wolę uczestnictwa w rozprawie prowadzonej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku – w odpowiedzi na skargę z dnia 21 września 2022 r.). Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji, Dz.U. z 2019 r., poz. 2140). W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu [...] września 2020 r. pojazdem marki [...] nr rej. [...] wykonywany był przewóz niepełnosprawnych dzieci do Zespołu Szkół [...] w R. oraz do [...] Szkoły [...] w S. (na trasie [...]), przy czym kierujący pojazdem dysponował wypisem z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...] wydanej dla Spółka. Pomiędzy stronami sporne jest natomiast czy opisany wyżej przewóz był przewozem regularnym specjalnym, o jakim mowa w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym (wymagającym zezwolenia o jakim mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). W ocenie skarżącej, o przewozie regularnym nie może być mowy skoro opisany wyżej przewóz dzieci niepełnosprawnych wykonany został jedynie w dniu [...] września 2020 r. i organ nie wskazał żadnych okoliczności potwierdzających fakt regularności tego przewozu. Dodatkowo, strona powołując się na pismo Ministerstwa Transportu opublikowane w dniu 11 lipca 2007 r. wskazała na brak możliwości automatycznego zakwalifikowania każdego przewozu szkolnego do kategorii linii regularnych specjalnych. W piśmie tym wskazano bowiem, że w transporcie tym występują sytuacje, w których przewozy nie spełniają przesłanek przewozu regularnego mimo ich cykliczności, ponieważ odbywają się na podstawie umowy, gdzie godziny odjazdu pojazdów ustalane są każdorazowo z dyrektorami szkół, nie ma też ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się poza przystankami i obiektami dworcowymi. Czynniki te uniemożliwiają przedsiębiorcy realizującemu przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Ministerstwa Transportu, taki przewóz można zakwalifikować jako przewóz okazjonalny, a wtedy dokumentem uprawniającym do jego wykonania jest wyłącznie licencja. Natomiast zdaniem organu odwoławczego, przewóz należy uznać za przewóz specjalny regularny skoro pomiędzy skarżącą oraz Gminą N. zawarta została umowa na wykonywanie przewozów w okresie od [...] września 2020 r. do [...] czerwca 2021 r., zaś strony tej umowy nie wskazywały by nie doszło do rozpoczęcia realizacji tej umowy. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu należy jednak uznać za przedwczesne i niepoparte stosownymi ustaleniami. O ile należy zgodzić się z organem, że nawet pierwszego dnia wykonywania przewozu regularnego specjalnego istnieje obowiązek posiadania wymaganego zezwolenia na wykonywanie takiego przewozu, o tyle nie sposób podzielić stanowisko, że w realiach niniejszej sprawy wykazano, że przewóz w dniu [...] września 2020 r. miał taki charakter. Powyższy pogląd organ wyraził w oparciu o zeznania świadków: kierowcy pojazdu skontrolowanego w dniu [...] września 2020 r. oraz opiekunki niepełnosprawnych dzieci przewożonych w tym dniu. Kierujący pojazdem zapytany, jak wygląda jego tydzień pracy, oświadczył, że pracuje od poniedziałku do piątku, będzie wykonywał codziennie ten sam kurs z tymi samymi dziećmi, uczęszczającymi do Zespołu Szkół [...] w R. oraz do [...] Szkoły [...] w S. . Dodał, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został zarejestrowany w dniu poprzednim i jeździ nim po raz pierwszy. Podobnie, opiekunka dzieci wskazała, że od poniedziałku do piątku będzie wykonywała tą samą pracę z tymi samymi dziećmi. Świadkowie wskazali ponadto, że pierwszą grupę dzieci zabrali z G. , a następnie udali się kolejno do miejscowości S., N. i W. po następne grupy dzieci. Część dzieci wysadzili w miejscowości R. zaś ostatnią ich grupę w S. . W ocenie Sądu powyższe zeznania potwierdzają jedynie, że w dniu [...] września 2020 r. wspomnianym autobusem marki [...] przewożone były niepełnosprawne dzieci do wymienionych wcześniej szkół. Brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń wskazujących na to, że istotnie w kolejnych dniach przewozy były kontynuowane. Wystarczającym potwierdzeniem powyższego nie może być przy tym umowa zawarta w dniu [...] sierpnia 2020 r. pomiędzy skarżącą Spółką i Gminą N.. Co prawda z jej postanowień wynika, że przedmiotem umowy był przewóz uczniów z różnymi formami niepełnosprawności do Ośrodka [...] w R. oraz do [...] Szkoły [...] [...] w S. w okresie od [...] września 2020 r. do [...] czerwca 2021 r. jednak brak jest ustaleń czy mowa była faktycznie realizowana, a jeśli tak to w jakim kształcie. Podkreślenia wymaga, że szczegółowy opis tras, określający ich przebieg, liczbę przewożonych uczniów z danej miejscowości oraz czas dowozu uczniów zawarty został w załączniku nr 1 do tej umowy, którego brak jest w aktach sprawy. Zgodnie z art. 4 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji), przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Natomiast przewóz regularny specjalny, w myśl art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: 1) w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: a) wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy, b) burmistrza albo prezydenta miasta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej, c) burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a albo lit. b , d) burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny, d1) prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu, e) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1, f) marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, g) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Mając na uwadze powyższe uregulowania nie ulega wątpliwości, że wykonywanie przewozu osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie Prawo przewozowe – określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, wymaga zezwolenia o jakim mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy. W sprawie bezsporne jest przy tym, że w dniu [...] września 2020 r. skarżąca Spółka takim zezwoleniem nie dysponowała, jednakże nałożenie na stronę z tego tytułu kary o jakiej mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby jednoznacznie ustalono, że przedmiotowy przewóz był przewozem regularnym specjalnym. Jak słusznie wskazuje strona, w realiach sprawy nie sposób mówić o regularności przewozu skoro potwierdzono, że miał miejsce tylko w jednym dniu, tj. [...] września 2020 r. Sam fakt, że wcześniej planowano kolejne przewozy, nie oznacza w żadnym razie, że zostały one zrealizowane. Powyższą argumentację strona zawarła w swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2020 r. jednak organ odwoławczy kolejnymi pismami z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] maja 2021 r. i [...] października 2021 r., a także postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. zawiadamiał jedynie stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ze względu na skomplikowany charakter sprawy i wyznaczał kolejne terminy jej załatwienia nie podejmując w sprawie żadnych dodatkowych czynności. W szczególności nie podjął jakichkolwiek kroków celem ustalenia, czy przewozy dzieci do Zespołu Szkół [...] w R. oraz do [...] Szkoły [...] w S. (na trasie [...]), były realizowane także po [...] września 2020 r. Organ ten uznał bowiem, że wystarczający dla wykazania wykonywania przez Spółkę przewozów regularnych specjalnych jest sam fakt zawarcia umowy z Gminą N. na wykonywanie przewozu uczniów od [...] września 2020 r. Potwierdzeniem powyższego miała być także okoliczność, że skarżąca wystąpiła o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w dniu [...] września 2020 r. i uzyskała je w dniu [...] września 2020 r. Powyższy pogląd organu odwoławczego należy uznać jednak za nietrafny, chociażby z tego względu, że w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie sposób stwierdzić, czy pozwolenie uzyskane w dniu [...] września 2020 r. dotyczyło tych samych przewozów co umowa zawarta z Gminą N. w dniu [...] sierpnia 2020 r. Jak wynika z zezwolenia Marszałka Województwa Z. z dnia [...] września 2020 r., regularny przewóz specjalny miał być wykonywany na trasie S. – N. – S. , podczas gdy przewóz w dniu [...] września 2020 r. odbywał się na trasie G. – S. . Z uwagi na powyższe powstają istotne wątpliwości co do tego, czy umowa z Gminą N. w ogóle była realizowana, a jeśli tak to w jakim kształcie. Nie kwestionując poglądów przyjmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, że możliwość zmiany tras oraz godzin kursowania pojazdów z uwagi na potrzeby szkoły nie niweczy ustaleń organów co do charakteru wykonywanych przewozów jako regularnych specjalnych, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przewozy dotyczyły wyjątkowej grupy dzieci z różnego rodzaju niepełnosprawnościami, w tym także poważnymi, wymagającymi dodatkowego czasu podczas przewozu z powodu ich zachowania (np. panika, kompulsje). Z tego względu, zdaniem Sądu, organ winien poczynić dodatkowe ustalenia co do tego typu okoliczności, w tym chociażby uzyskać załącznik do umowy z Gminą N. oraz informację czy była ona realizowana po [...] września 2022 r., a jeśli tak to czy zgodnie z jej postanowieniami, czy też wprowadzono jakieś zmiany, ewentualnie jakiego typu były to zmiany. Powyższe niewątpliwie pozwoliłoby na ustalenie, czy w tym wypadku może być mowa o powtarzalności, regularności przewozów. Wskazane zaniechania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego, nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego (które winno być prowadzone niezależnie od wniosków dowodowych składanych przez stronę) zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy uniemożliwiły – zdaniem Sądu - prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji - z przyczyn, na które powołano się wyżej - nie spełniają powyższych przesłanek. Organ co prawda podjął próbę wyjaśnienia z jakich powodów uważa przewóz wykonany w dniu [...] września 2020 r. za przewóz regularny specjalny, jednak swoich ustaleń (o czym była już mowa wcześniej) nie poparł stosownymi dowodami. Reasumując, wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Co za tym idzie, zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z takim naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również uzasadnienia decyzji nie odpowiadają normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 35 § 1 -3 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i kilkukrotne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, należy wskazać, że istotnie w sprawie brak jest jakichkolwiek argumentów uzasadniających przedłużanie przez organ odwoławczy terminu załatwienia sprawy od listopada 2020 r. (kiedy organ otrzymał odwołanie) do sierpnia 2022 r., kiedy wydano decyzję utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji. Z akt administracyjnych nie wynika by organ w tym czasie podejmował jakiekolwiek działania poza informowaniem strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie ze względu na jej skomplikowany charakter. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami wkraczać w sprawę inną niż ta, w której wniesiono skargę, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych decyzji. Przedmiotem decyzji była decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną, a nie kwestia bezczynności. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. (sygn. akt I OSK 755/21), należy wskazać, że na etapie skargi na decyzję kończącą postępowanie kwestie te nie wchodzą w zakres kontroli sądu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Nie przesądzając ostatecznego wyniku postępowania, należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zaś odnoszące się do konieczności prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Dopiero wykonanie tych czynności, winno być przełożone na ustalony stan faktyczny, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.