II SA/Sz 952/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr uchwała LIII/848/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oddala skargę

Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej: "Prokurator", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, z dnia 9 lutego 2023 r., nr LIII/848/2023, zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019 – 2023. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 20 lutego 2023 r. pod pozycją 1268. Skarżący zarzucił powołanej uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ), zwanej dalej jako " u.o.a.n." poprzez zawarcie w § 3 uchwały postanowień, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. W treści przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawodawca wyraźnie postanowił, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określa termin dłuższy. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Jak wynika z treści art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W świetle powyższego data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd. Zdaniem Prokuratora, analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem, albowiem zawiera istotne rozbieżności pomiędzy postanowieniem, iż akt wchodzi w życie z dniem ogłoszenia oraz oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2023 roku. Według Prokuratora takie określenie dat wejścia w życie aktu prawnego jest wadliwe. Wskazane sformułowanie budzi wątpliwości, czy uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 20 lutego 2023 roku, czy też z dniem 1 stycznia 2023 roku. Natomiast organ administracji winien posługiwać się jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie". Dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r." spowodowało, iż przepis ten jest niezrozumiały, albowiem wyznacza dwie różne daty. W tej sytuacji adresaci uchwały nie wiedzą od kiedy przepisy będą ich obowiązywać, czy od daty wejścia jej w życie czy też od daty nabrania mocy obowiązującej. W dalszej części skargi Prokurator zwrócił uwagę na treść § 45 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który z mocy § 143 ww. rozporządzenia ma zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego, zgodnie z którym przepisy uchwały winny być precyzyjne i sformułowane tak, aby nie nasuwały wątpliwości. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 roku sygn. akt K 14/03, Prokurator wskazał, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego, która budzi wątpliwości lub wprowadza w błąd narusza wskazaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że pierwszy człon zapisu § 4 zaskarżonej uchwały odpowiada treści art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepis ten formułuje najwcześniejszy termin wejścia w życie aktu normatywnego i dotyczy on jedynie uzasadnionych przypadków. Art. 5 tej ustawy wskazuje dodatkowo na możliwość nadania wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu, co zostało urzeczywistnione w drugiej części zapisu § 4 uchwały. Podkreślono, iż taka praktyka uchwalania w ten sposób aktów normatywnych była stosowana przez tut. Radę i organ nadzoru prawnego nie zgłaszał do niej zastrzeżeń, co upewniało organ w słuszności dotychczasowe postępowania. Organ podkreślił, że skarżona uchwała podjęta została w związku z ogłoszeniem w Monitorze Polskim w dniu 30 grudnia 2022 r. uchwały nr 264 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Uchwała ta weszła w życie 1 stycznia 2023 r. Jednocześnie wyjaśnił, że celem nadania skarżonej uchwale mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r. było dostosowanie przepisów prawa miejscowego do zapisów uchwały nr 264 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 przez podwyższenie kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy w formie dożywiania dzieci i młodzieży w szkole i objęcie tą formą pomocy jak najszerszego grona odbiorców już od początku stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W badanej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Gminy w Bornem Sulinowie, z dnia 9 lutego 2023 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023. Kwestią kontrowersyjną pozostaje § 3, w którym wskazano, ze uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."). Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy). Natomiast w myśl art. 5 wspomnianej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie Podkreślenia wymaga, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z dnia 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, do art. 5 u.o.a.n.). Przykładem wejścia w życie przepisów z mocą wsteczną jest ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 12 marca 2022 r. poz. 583), gdzie w art. 116 wskazano, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Zaznaczyć przy tym należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków. Odnosząc powyższe rozważania do realiów badanej sprawy należy zauważyć, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono zmiany w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 20 grudnia 2018 r., nr III/40/2018. Zmiany te obejmowały zwiększenie procentowych wskaźników kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania pomocy w ramach programu dożywianie w szkole i w domu, co w konsekwencji umożliwiło objęcie wsparciem większej liczby osób. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, podjęcie uchwały było związane z wejściem w życie uchwały Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r., nr 264, którą to uchwałą zmieniono uchwałę Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r., nr 140 w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023. Akt ten został opublikowany w Monitorze Polskim nr 1287, z dnia 30 grudnia 2022 r. W § 2 uchwały wskazano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. Zatem zastosowanie podwyższonych progów kryterium dochodowego i objęcie tą formą pomocy większej liczby beneficjentów programu było możliwe już od dnia 1 stycznia 2022 r., koniecznym jednak było wprowadzenie odpowiednich zmian w dotychczas obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie. W przedstawionych okolicznościach oczywistym jest, że Rada Gminy w Bornem Sulinowie nie mogła podjąć uchwały wprowadzającej zmienione kryteria dochodowe przed wejściem w życie uchwały Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. Powszechnie znanym jest również, że rada gminy proceduje na sesjach, które wymagają zwołania z odpowiednim wyprzedzeniem. Stąd też zastosowanie kwestionowanych skargą mechanizmów było w tej sytuacji usprawiedliwione, co więcej, wbrew wywodom Prokuratora, nie naruszało prawa. Skoro bowiem sam ustawodawca dopuścił, w wyjątkowych sytuacjach, możliwość nadania aktowi prawnemu mocy wstecznej, to takie określenie, jakiego użyto w § 3 zaskarżonej uchwały było dopuszczalne. Niewątpliwie w tym wypadku zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie temu, aby z pomocy w zakresie dożywiania skorzystała większa liczba osób. Obowiązkiem państwa jest bowiem dbałość o dobrostan obywateli i udzielanie wsparcia również w takim zakresie, jaki przewiduje zaskarżona uchwała. Dopuszczalne było również w świetle przytoczonych wyżej rozważań, ustalenie, iż zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Zasadą, wynikającą z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. jest wejście w życie aktu po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, jednak od zasady tej przewidziano wyjątki, dopuszczając wejście w życie aktu w dniu jego publikacji. Warunkiem jest aby ważny interes państwa wymagał natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i nie stały temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu przesłanki te, z przyczyn wyżej wskazanych, zostały spełnione. Tym samym nie doszło do naruszenia w sposób istotny przepisów wskazywanych w skardze, bowiem interes obywateli i zapewnienie wsparcia większej aniżeli przed zmianą uchwały liczbie osób już w miesiącu styczniu 2023 r., stanowił dostateczną podstawę do takiego określenia wejścia w życie uchwały jak uczyniono to w § 3 oraz nadania jej mocy wstecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jak domaga się tego Prokurator, godziłoby, zdaniem Sądu w reguły demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów, a także prowadziłoby do nieakceptowalnych społecznie skutków. W ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.