II SA/Wa 133/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2019 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) dalej Kpa., po rozpatrzeniu odwołania Pana A.F. (skarżący) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2018 r. l.dz. [...] odmawiającej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o dokonanie ponownego obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102). W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji w G. w pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., l.dz. [...], skierowanym do Pana A.F., wskazał, że na podstawie art. 115a ustawy o Policji odmawia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pismo doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Pan A.F. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o dokonanie obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego z chwilą wejścia w życie ustawy regulującej nowy wskaźnik niezbędny do ustalenia wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący został wezwany do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Pan A.F. poinformował o tym, iż wnosi, aby jego pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. zostało potraktowane jako wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 Kpa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (wniesionym do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. w dniu [...] czerwca 2019 r.), zatytułowanym "wniosek" i skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., Pan AF. zwrócił się z prośbą o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, a także złożył odwołanie od pisma z dnia [...] grudnia 2018 r., l.dz. [...], które w jego ocenie stanowi decyzję administracyjną. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym jeśli spełnienia minimalne kryteria odnoszące się do takich elementów jak: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie dotyczące istoty sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (piastuna) (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, z dnia 8 kwietnia 2011 r" sygn. akt IOSK 34/11 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK1908/17). W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2018 r., l.dz. [...] zawierające wszystkie niezbędne elementy decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie dotyczące istoty sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (piastuna), stanowi w istocie decyzję administracyjną. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że Komendant Wojewódzki Policji w G. w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., l.dz. [...] nie pouczył strony o przysługujących jej środkach odwoławczych. Organ II instancji powołał się na treść art. 112 Kpa., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, wniesienie przez Pana A.F. odwołania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa. nie może wywołać dla niego negatywnych skutków procesowych. To zaś oznacza, że w takiej sytuacji odwołanie to powinno być przez Komendanta Głównego Policji rozpoznane co do meritum. Na poparcie swoich twierdzeń organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 172/18. Organ zaznaczył, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku nastąpiło już po wydaniu przez niego rozstrzygnięcia i przed wniesieniem przez stronę środka zaskarżenia, zatem po zakończeniu postępowania w I instancji, ale jeszcze przed zainicjowaniem przez stronę postępowania odwoławczego. Stąd też zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, jak i o jego podjęciu nie mogą odnieść skutku prawnego, a tym bardziej nie mogą wywołać negatywnych konsekwencji w sferze praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Konieczne jest również wskazanie, że zarówno zawieszenie postępowania administracyjnego, jak i jego podjęcie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., w tej konkretnej sprawie, pozostają bez wpływu na decyzję merytoryczną podjętą przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie ma podstaw prawnych do wyrównania ekwiwalentu. Komendant Główny Policji powołał się na wyrok NSA z 6 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2050/13, podniósł, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa.). W związku z tym były policjant, po wejściu w życie przepisów prawa określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop będzie mógł zwrócić się z żądaniem jego wyrównania. Jeżeli przepisy prawa "będą pozwalały" na spełnienie żądania skarżącego, świadczenie pieniężne zostanie mu wypłacone. A.F. w skardze na decyzje Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 Kpa., art 7 i art. 77 § 1 Kpa., art. 115a oraz 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a w konsekwencji doszło również do naruszenie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczania kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku, sygn. akt K 7/15, przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. Z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy ( zmiana z dnia 1 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 1635 ) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 roku. Skarżący podkreślił, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, która ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że główny nacisk zarzutów został skierowany na sposób zastosowania przez organ treści art. 115a ustawy o Policji. Organ wskazał, że do dnia dzisiejszego ustawodawca nie określił wysokości współczynnika, według którego należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Organ jest związany treści art. 6 Kpa. oraz dyscypliną finansów publicznych. Nie można przyjąć, że policjantowi w stanie spoczynku wypłaca się ekwiwalent w wysokości uznaniowej. Organ musi mieć możliwość wykonania wyroku TK - realną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK, NSA i sądów administracyjnych wyrok TK uznający określony przepis prawa za niezgodny z Ustawą zasadniczą nie może być stosowany od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Przepis art. 115a ustawy o Policji uwzględniający treść ww. orzeczenia TK nie jest możliwy do pozytywnego zastosowania. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. "Wycięcie" fragmentu odnoszącego się do sposobu obliczania ekwiwalentu powoduje, że przepis ów traci sens prawny. Dlatego też, w obecnym kształcie nie pozwala na uwzględnienie żądań skarżącego. Organ podkreślił, że uposażenie i ekwiwalent to odmienne kategorie. Wystarczy odnieść się do regulacji związanych ze stosunkiem pracy aby dojść do powyższych wniosków. Wynagrodzenie za pracę nie może być utożsamiane i liczone jak ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie A.F. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Komendant Główny Policji argumentował natomiast, że jest związany ustawą. "Negatywny" wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, a organ nie może tej normy samodzielnie "uzupełniać". W tej sprawie spór dotyczy w istocie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie: czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. np. 1/22, (ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć. Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) i art. 6 Kpa. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, co do tego, że w obecnym stanie prawnym organ, kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału może "wyliczyć" ekwiwalent za niewykorzystany urlop należny byłemu funkcjonariuszowi. Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia podniósł m.in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, (substytut urlopu) ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Konkludując, z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prowadzi to do wniosku, że liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego, zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy liczbę należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego, przysługującego Skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sąd podkreśla, mając na względzie ten sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w Internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy natomiast do danych posiadanych przez organ policyjny. Sąd zwraca uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości. Skarżący ma zatem prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego. Na zakończenie, w ocenie Sądu należy odnieść się do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. Co do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 112 Kpa. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo brak takiego pouczenia nie może szkodzić stronie. W konsekwencji wniesienie takiego odwołania z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 129 § 2 Kpa. nie mogło wywołać dla skarżącego negatywnych skutków procesowych. To zaś oznacza, że w takiej sytuacji odwołanie to powinno być wówczas rozpoznane przez Komendanta Głównego Policji co do meritum (w związku z treścią art. 8, art. 79, art. 12 Kpa.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że do uchybienia terminu doszło bez winy skarżącego, który w ogóle nie został pouczony o możliwości złożenia odwołania przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że nastąpiło to po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jeżeli wniosek o zawieszenie postępowania wpłynie po wydaniu decyzji przez organ I instancji to właściwym do jego rozpatrzenia był organ wyższego stopnia. Jednak ponieważ zawieszone postępowanie zostało podjęte Sąd mając na uwadze treść art.134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. To wszystko prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. podlegają uchyleniu. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.