II SA/Wa 1547/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant ref.staż. Maria Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.

W. P. w piśmie z 20 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również "MSWiA" lub "Minister") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa zaopatrzeniowa"). MSWiA decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Od powyższej decyzji W. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. MSWiA, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 736/19 oddalił skargę. K. P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2555/19 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję MSWiA z [...] maja 2018 r. nr [...]. MSWiA decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W. P. zaskarżył powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 164/21 uchylił zaskarżoną decyzję. MSWiA decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] po raz kolejny odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ administracji opisał w uzasadnieniu decyzji dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, po czym stwierdził, że przepis ten w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przesłanek formalnych wskazanych w jego pkt 1 ("krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.") oraz pkt 2 ("rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"). Jak skonstatował MSWiA, przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Odnosząc się do pierwszej "przesłanki formalnej", MSWiA wywiódł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dostrzegając, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, organ administracji stwierdził, że w oparciu o wykładnię językową, należy utożsamiać ją z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Odwołując się z kolei do wykładni autentycznej, zwrócił uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad regulacją zawartą obecnie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie zaakceptowano propozycji wprowadzenia jednoznacznego progu 20% całego okresu służby. Dlatego, jak skonstatował Minister, należy zakładać, że wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Odnosząc się do drugiej "przesłanki", organ administracji wywiódł, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Podobnie, jak w odniesieniu do pojęcia "krótkotrwałości", MSWiA odwołał się do literalnego znaczenia "rzetelności", dochodząc do wniosku, że należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Jak stwierdził, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Zdaniem Ministra, postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zawarty w drugiej przesłance zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Podsumowując powyższe, organ skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe "przesłanki" można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak zaznaczył Minister, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych "przesłanek". Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.", nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. MSWiA przywołał następnie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, powtarzając za nimi, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia [...]", oraz że "(...) unormowanie zawarte w art 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego [...]" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Następnie organ administracji zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 164/21 zobligował go do ponownego rozpatrzenia wniosku W. P., z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. MSWiA podniósł, że całkowity okres służby pełnionej przez W. P. wynosi 20 lat, 1 miesiąc i 20 dni, natomiast służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat, co stanowi około 15% całego okresu służby. MSWiA zauważył następnie, że wskazany wyżej okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie sposób ocenić jako krótkotrwały, po czym przywołał fragmenty uzasadnień orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnoszące się do pojęcia "krótkotrwałej służby". Organ administracji skonstatował, że przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Dokonując analizy spełniania przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, MSWiA stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez W. P. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Odwołał się przy tym do opinii Komendanta Głównego Policji, zgodnie z którą funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, iż wymieniony w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Minister zwrócił ponadto uwagę, iż nadanie skarżącemu Srebrnego Krzyża Zasługi oraz Brązowej i Srebrnej Odznaki Zasłużonego Policjanta wskazuje na to, że realizując powierzone zadania służbowe, wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Wobec powyższego MSWiA stwierdził, że przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona. Jak jednak zaznaczył organ administracji, w sytuacji formułowania ostatecznej opinii w przedmiotowej sprawie ogromne znaczenie ma fakt, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa. MSWiA wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera raport strony z [...] października 1986 r., w którym widnieje zapis o następującej treści: "Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. Prośbę swą motywuję chęcią podjęcia pracy w charakterze funkcjonariusza SB". Jednocześnie, jak dostrzegł Minister, uzasadniając dodatkowo motywy podjęcia pracy, w dokumencie pn.: Ankieta osobowa, W. P. wskazał, że: "Podjęcie pracy w resorcie spraw wewnętrznych wynika u mnie z ideowo-politycznych motywacji. Rodzice moi są długoletnimi członkami partii, ja również wstąpiłem do PZPR". MSWiA zaznaczył też, że przyjmujący ankietę osobową pracownik kadr, na podstawie rozmowy z kandydatem do służby, zawarł następujące uwagi: "Kandydat zainteresowany pracą w Służbie Bezpieczeństwa. Deklaruje sumienność i zdyscyplinowanie w wykonywaniu obowiązków służbowych. Poinformowany został o warunkach służby i płacy w resorcie spraw wewnętrznych". W ocenie organu administracji, powyższe wskazuje na dojrzały i zamierzony wybór określonej drogi życiowej i zawodowej. Następnie Minister podniósł, że w opinii służbowej za okres od 1987 r. do 1990 r. wskazano, że wnioskodawca: "Z nałożonych zadań służbowych wywiązywał się bez zastrzeżeń. Był pracownikiem sumiennym i przedsiębiorczym. Zlecone zadania wykonywał z zaangażowaniem. Samodzielnie opracowywał i pozyskiwał osobowe źródła informacji, wykazując przy tym dużo zmysłu operacyjnego". Jak skonstatował organ administracji, powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej. MSWiA stwierdził, że służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w przypadku W. P. zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz wyżej wymienionego ustroju. Dalej organ administracji zauważył, że W. P. był aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej i wskazał, że w zgromadzonej dokumentacji znajduje się świadectwo ukończenia przez skarżącego rocznego Studium [...] przy [...] w [...]. Następnie Minister przytoczył encyklopedyczny opis PZPR, konstatując, że nie sposób zakwestionować, aby fakt bycia jej członkiem był zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Zdaniem organu administracji, skoro W. P. przystąpił do PZPR, to niewątpliwie nawiązał ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Minister skonkludował, że postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach totalitarnego państwa nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ administracji dostrzegł również, że skarżący z dniem [...] października 1987 r. został zaliczony w stan słuchaczy Studium [...] Wyższej Szkoły [...] w [...], po czym przedstawił określone w statucie zadania tej szkoły, wskazując m.in., że kształciła i wychowywała kadry organów resortu spraw wewnętrznych w celu przygotowania do objęcia stanowisk oficerskich. Zdaniem MSWiA, służbę pełnioną przez W. P. w ramach trwającego wówczas ustroju państwa totalitarnego, z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego, należy ocenić negatywnie, wskazując jednocześnie na słuszność objęcia go restrykcjami uregulowanymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Reasumując, organ administracji stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez W. P. po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę długotrwałą służbę wnioskodawcy, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W. P. zaskarżył decyzję MSWiA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 w zw. z art. 180 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechaniu weryfikacji, czy skarżący służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił w sposób krótkotrwały; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 180 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 180 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy, obejmujące odstąpienie od weryfikacji i pełnej analizy tego, czy wyłączenie wobec skarżącego zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ww. ustawy; 4. art. 8a pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za tożsame znaczeń słów "narażenie" oraz "zagrożenie", co miało wpływ na wynik sprawy. MSWiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przypominając, że w przedmiotowej sprawie wydano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2555/19 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 164/21, od którego żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi kasacyjnej, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisem prawa zawierającym normę materialnoprawną determinującą zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne do wydania prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie, jest natomiast art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa zaopatrzeniowa"). Zgodnie z nim, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, determinując sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2555/19 bardzo szczegółową ocenę prawną oraz wskazał, jakie okoliczności zobowiązany jest ustalić MSWiA, by wydać prawidłową decyzję na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził przede wszystkim, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Jak skonstatował Sąd, okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł również, że ustawodawca w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sąd zaznaczył również, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Sąd podkreślił, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Odnosząc się do kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Sąd nadmienił też, że nie jest wykluczone, iż służba wyrażana w latach może być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą. Odnosząc się z kolei do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Sąd dodał, że dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Z kolei związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2555/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując legalność decyzji MSWiA z [...] listopada 2020 r. nr [...], w uzasadnieniu wyroku z 22 września 2021 r. II SA/Wa 164/21 stwierdził, że przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przywoła fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odniesie je do ustawowej przesłanki. W uzasadnieniu decyzji wskaże natomiast fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MSWiA dokonał oceny spełnienia przez W. P. kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." dokładnie w ten sam sposób, jak w uchylonej decyzji z [...] listopada 2020 r. Ograniczył się bowiem w istocie do stwierdzenia, że okres 3 lat "służby na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w sytuacji, gdy całkowity okres służby skarżącego wyniósł 20 lat, 1 miesiąc i 20 dni, nie może być – przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym – oceniony jako krótkotrwały. Taka ocena sprawy skarżącego w aspekcie ustalenia, czy jego służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. można uznać za krótkotrwałą, jest niewystarczająca w świetle wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2555/19 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2021 r. II SA/Wa 164/21. Pomija bowiem podkreślaną przez Naczelny Sąd Administracyjny konieczność "indywidualistycznej" wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i nie realizuje będącego konsekwencją takiej wykładni obowiązku indywidualnej oceny sytuacji określonego funkcjonariusza. Dochodząc do wniosku, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała, MSWiA ustalił jedynie proporcję okresu służby przed wskazaną datą względem całego okresu służby. Zaniechał natomiast oceny tych okresów z perspektywy "szczególnie uzasadnionych przypadków". Z jednej strony pominął, że okres służby skarżącego "na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej obejmował trzyletni okres służby przygotowawczej, a w opinii służbowej za ten okres, do której zresztą odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wprost stwierdzono, że W. P. "ze względu na krótki okres pracy nie jest w pełni doświadczony zawodowo". Z drugiej strony, stwierdzając, że proporcja około 15% "służby na rzecz totalitarnego państwa" względem całości okresu służby, nie pozwala stwierdzić, iż w przypadku skarżącego zostało spełnione kryterium określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, MSWiA nie rozważył, jak przez pozostały okres prawie 17 lat (czyli 85% całości okresu służby), przebiegała służba W. P.. W tym czasie skarżący otrzymywał natomiast liczne wyróżnienia, został odznaczony brązową i srebrną odznaką Zasłużony Policjant, a także Srebrnym Krzyżem Zasługi, będącym nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450 ze zm. – stan prawny na dzień nadania skarżącemu wskazanego odznaczenia). Minister, nie stosując się zatem do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2555/19 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 164/21, dokonał analizy spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", bez koniecznego odniesienia się do indywidualnych okoliczności sprawy konkretnego funkcjonariusza. Ograniczył się do ustalenia proporcji okresu służby "na rzecz totalitarnego państwa" względem całkowitego okresu służby, pomijając – wskazane wyżej – fakty istotne z perspektywy spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości". MSWiA stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pomimo spełnienia przez W. P. "przesłanki" "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz aprobaty dla jego osiągnięć odnotowanych po 12 września 1989 r., kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy było stwierdzenie, iż pełnił on długotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., której charakter był "ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji". Minister nie przedstawił jednak w uzasadnieniu decyzji żadnych nowych okoliczności dotyczących służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., nieznanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wyrokiem z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 164/21 uchylił decyzję z [...] listopada 2020 r. nr [...]. Organ odwołał się w szczególności do raportu skarżącego z [...] października 1986 r. o przyjęcie do służby, ankiety osobowej i uwag pracownika kadr przyjmującego tę ankietę (str. 9-10 zaskarżonej decyzji), do których odwołał się również w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2020 r. (str. 7). Mając na uwadze zacytowane przez Ministra fragmenty raportu, ankiety i uwag pracownika kadr, należy stwierdzić, że "świadome rozpoczęcie" służby w strukturze Służby Bezpieczeństwa i motywacje, jakie podał skarżący ubiegając się o przyjęcie do służby, nie stanowią podstawy do sformułowania wniosku, że po wstąpieniu do tej formacji, w czasie trzyletniej służby przygotowawczej, podejmował on działania bezpośrednio ukierunkowane na realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. MSWiA odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 10), do również powołanej w uzasadnieniu uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z [...] listopada 2020 r., opinii służbowej za okres od 1987 r. do 1990 r. Jak już nadmieniono, wskazany dokument obejmuje trzyletni okres służby przygotowawczej W. P. i stwierdzono w nim m.in., że ze względu na krótki staż pracy skarżący nie jest w pełni doświadczony zawodowo. Stwierdzone w rzeczonej opinii zdyscyplinowanie, sumienność, zaangażowanie, przedsiębiorczość, czy zmysł operacyjny przy samodzielnym opracowywaniu i pozyskiwaniu osobowych źródeł informacji "na powierzonym odcinku", nie są okolicznościami, które świadczą o tym, że W. P. na zajmowanym stanowisku służbowym podejmował działania, którym towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Informacje te mają charakter ogólny, obejmują okres trzech lat, opisują cechy osobowe skarżącego, jako funkcjonariusza i ogólnie odnoszą się do zakresu wykonywanych przez niego zadań. Nie pozwalają jednak na uznanie za udowodniony faktu, że podejmowane przez niego czynności nie były działaniami standardowymi, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej, a działaniami charakteryzującymi się osobistym zaangażowaniem i bezpośrednim ukierunkowaniem na realizację zadań i funkcji totalitarnego państwa. Podobnie jak w decyzji z [...] listopada 2020 r. (str. 8), w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 10 – 11) MSWiA powołał, jako argument mający świadczyć o braku podstaw do uznania przypadku skarżącego za szczególnie uzasadniony, członkostwo w PZPR i ukończenie w jej strukturach rocznego [...]. Przynależność W. P. do PZPR nie świadczy jednak o realizacji przez niego zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje się do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - PZPR) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z analogicznych względów, sam fakt, że skarżący posiadał status słuchacza Studium [...] WS[...] w [...] nie pozwala na przyjęcie, że wykonywał czynności typowe dla ustroju państwa totalitarnego. Wykonywanie takich czynności nie zostało przez organ wykazane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt postępowania i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi zatem do wniosku, że MSWiA nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2555/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 164/21. Organ administracji w znacznej części powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2020 r. nr [...], uchylonej drugim z powołanych orzeczeń, od którego nie wniósł skargi kasacyjnej. Jak natomiast zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.18), uregulowania art. 134 § 1 ("Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną") i art. 153 P.p.s.a. należy rozpatrywać razem z art. 171 P.p.s.a., zgodnie z którym wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia", a także z art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podzielając powyższe stanowisko, należy stwierdzić, że skoro wedle oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 164/21 decyzja z [...] listopada 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które skutkowało jej uchyleniem, to powtórzenie w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2022 r. argumentacji przedstawionej w decyzji, co do której prawomocnie stwierdzono naruszenie powołanych przepisów postępowania, nie może być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że W. P. był indywidualnie i bezpośrednio zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację celów państwa totalitarnego. W świetle tego, co powyżej wywiedziono, stwierdzenie takie jest co najmniej przedwczesne, z jednej strony ze względu na konieczność "indywidualistycznej" wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i wynikający z niej obowiązek badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób, a z drugiej strony, wobec okoliczności ustalonych na podstawie opisanych wyżej dowodów, które odnoszą się do motywacji skarżącego poprzedzającej przyjęcie do służby w SB, opisują jego stosunek do służby i ogólnie traktują o podejmowanych czynnościach, a także potwierdzają jego przynależność do PZPR, jednak nie pozwalają na stwierdzenie, że podejmował działania charakteryzujące się osobistym zaangażowaniem i bezpośrednim ukierunkowaniem na realizację zadań i funkcji totalitarnego państwa. Co za tym idzie, MSWiA niezasadnie stwierdził, że nie mają znaczenia w sprawie nagrody, wyróżnienia i odznaczenia otrzymane przez skarżącego w czasie służby w Policji. Powinny być one wzięte pod uwagę, nie tylko (jak wyżej wywiedziono) w kontekście oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ale przede wszystkim w kontekście ustalenia, czy jego przypadek może być uznany za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W relacji do trzyletniego okresu służby przygotowawczej obejmującej lata 1987 – 1990, zasługi jakie skarżący położył dla państwa w okresie kolejnych 17 lat służby, udokumentowane w szczególności odznaczeniem potwierdzającym spełnienie czynów przekraczających zakres zwykłych obowiązków, a przynoszących znaczną korzyść Państwu lub obywatelom, nie mogą być w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznane za niemające znaczenia. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 153 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując wniosek z 20 czerwca 2017 r. po zwrocie akt sprawy z opisem prawomocnego wyroku, Minister zastosuje się do wiążącej w sprawie oceny prawnej i uwzględni, że zgromadzone dotychczas dowody i oparta na nich argumentacja, dotycząca tak samego W. P., jak i odnosząca się do celów i zadań PZPR i WS[...] w [...], nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ administracji, ustalając, czy W. P. pełnił "krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.", weźmie pod uwagę nie tylko proste zestawienie proporcji okresu służby "na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej do całego okresu służby skarżącego. Uwzględni też, że okres służby skarżącego "na rzecz totalitarnego państwa" obejmował trzyletni okres służby przygotowawczej, a w opinii za ten okres wprost stwierdzono, że W. P. "ze względu na krótki okres pracy nie jest w pełni doświadczony zawodowo". MSWiA weźmie również pod uwagę, że przez pozostały okres prawie 17 lat służby skarżący otrzymywał liczne wyróżnienia, a także odznaczenia, w tym Srebrny Krzyż Zasługi. Uwzględniwszy wszystkie te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, Minister ponownie oceni, czy przypadek W. P., jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, gdyż takie nie zostały poniesione.