II SA/Wa 1983/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

W. S. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W dniu [...] grudnia 2020 r. W. S. przesłał do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących Zakładu Karnego w [...], uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z okresu od [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r." W odpowiedzi na złożony wniosek Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] udostępnił wnioskodawcy żądaną informację w formie zanonimizowanej, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2179, dalej "u.o.d.i.p."). Z opisanym powyżej sposobem udostępnienia nie zgodził się wnioskodawca, czego efektem było skierowanie w dniu [...] lutego 2021 r. wniosku do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], w którym W. S. zwrócił się o przesłanie żądanej dokumentacji w formie "stosownie zanonimizowanej" argumentując powyższe tym, iż w jego ocenie organ dokonał zbyt obszernej anonimizacji przekazanej dokumentacji, przez co pominięto informacje podlegające udostępnieniu na ogólnych zasadach wymienionych w u.o.d.i.p. Mając na względzie treść wniosku Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie szerszym, niż uczyniono to do tej pory, argumentując powyższe treścią art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. przewidującym ograniczenie w prawie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ I instancji przypomniał, że wnioskowana przez W. S. dokumentacja nierozłącznie związana jest z treścią art. 110 pkt 10 Kodeksu karnego wykonawczego (dalej "kkw") przewidującego prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawienia ich, w nieobecności innych osób, uprawnionym podmiotom. Wskazano, że treść przywołanej normy jednoznacznie wskazuje, iż wolą ustawodawcy było zapewnienie szczególnej ochrony skazanym składającym m.in. skargi przed ujawnieniem treści ich skarg, a co za tym idzie tej samej ochronie podlegają pisemne odpowiedzi na skargi, albowiem z ich treści można byłoby łatwo dowiedzieć się jaka była treść wniosku, skargi lub prośby osadzonego. W uzasadnieniu do przywołanego rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo opisał przy tym zakres informacji możliwych do wyodrębnienia na podstawie udostępnionej dokumentacji, w tym zakres uznania skargi za uzasadnioną, co było istotą pierwotnego wniosku W. S. W odwołaniu od wskazanego rozstrzygnięcia wnioskodawca wskazał, iż jest niezadowolony z wydanej decyzji argumentując powyższe tym, że rozstrzygnięcie to zawiera informacje niezgodne ze stanem faktycznym, nie precyzując jednak jakiego rodzaju Informacje przywołane w uzasadnieniu do decyzji uważa za nieprawdziwe. W wyniku przeprowadzenia analizy całości dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji oraz treści odwołania, organ II instancji stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem odwołania odpowiada prawu, a ustalenia przedstawione w zaskarżonej decyzji przyjął jako własne. Organ wskazał, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom. Ograniczenie prawa do informacji powinno pozostawać w zgodzie z normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl pierwszego ze wskazanych przepisów, ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Należy pamiętać, że prawo dostępu do informacji stanowi prawo podmiotowe jednostki. Tym samym, wprowadzone w tym trybie ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wprowadzanie ograniczeń w zakresie dostępu do pozyskiwania informacji powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy oraz być uzasadnione istotnymi przesłankami. W zgodzie z przywołanymi regulacjami konstytucyjnymi pozostaje zatem ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej ustanowione w art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. W doktrynie zapis "prywatność osoby fizycznej" interpretowany jest w ten sposób, że szczególnej ochronie podlegają informacje dotyczące podmiotów indywidualnych (fizycznych i prawnych) w zakresie, w jakim dotyczą ich prywatności. Brak omawianej regulacji skutkowałby de facto możliwością nieskrępowanego pozyskiwania danych wrażliwych (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018). Tym samym, jeżeli informacja publiczna zawiera w swej treści dane osobowe lub dane wrażliwe, niezbędne jest także dokonanie analizy zgodności jej treści z wymogami określonymi w ustawie o ochronie danych osobowych i ewentualnie zanonimizowanie tych danych przed udostępnieniem ich innym osobom, jeżeli ich ujawnienie naraziłoby na szkodę interes prywatny indywidualnie wskazanej osoby i naruszyło art. 47 Konstytucji przewidujący, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych. Przepis ten nakłada więc na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki, w tym ochrony prawnej życia prywatnego, przed nieuzasadnioną ingerencją. Przy czym pamiętać należy, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W przypadku kolizji tych dwóch konstytucyjnych praw - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Z tego powodu pogodzenie obu wartości konstytucyjnych, tj. prawa do informacji publicznej, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej, może i powinno być zrealizowane poprzez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 stycznia 2021 r., II SA/Łd 725/20). Organ podkreślił, iż anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko w sytuacji gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (wyr. NSA z dnia 3 marca 2020 r., I OSK 165/19). W ocenie organu II instancji organ I instancji w sposób prawidłowy i logiczny dokonał anonimizacji żądanej dokumentacji w zgodzie z przywołanymi regulacjami prawnymi poprzez z jednej strony usunięcie danych wrażliwych, pozwalających na identyfikację wnoszącego skargę oraz danych odnoszących się do treści skargi, co do których istnieje obowiązek ich ochrony, o którym mowa w art. 110 pkt 10 Kodeksu karnego wykonawczego, z drugiej zaś nie pozbawił dokumentacji waloru informacyjnego, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu do omawianej decyzji. Organ I instancji dokonując anonimizacji treści odpowiedzi na skargę nie pozbawił dokumentu waloru informacyjnego, co w szczególności objawia się tym, iż z treści przedstawionej dokumentacji, która została udostępniona wnioskodawcy, w sposób jednoznaczny wynika co stało u podstaw uznania danej skargi za uzasadnioną lub częściowo uzasadnioną (brak podstawy prawnej decyzji o wymierzeniu kary dyscyplinarnej, naruszenie prawa do spaceru, opóźnienia w doręczeniu korespondencji urzędowej). Organ wskazał, iż skoro wnioskodawca wyraźnie wyartykułował, że żąda udostępnienia również pozostałej części odpowiedzi na skargę, to anonimizacja tych danych nie jest wystarczającą formą odmowy udostępnienia tych danych. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia tych danych przedstawiając stosowną argumentację, w szczególności powołując się na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym wynikające z przepisów chroniących prywatność osób fizycznych i dane osobowe, co zrealizowane zostało przez organ I instancji. W. S. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wniesiona skarga podtrzymuje argumentację zawartą w dotychczasowych pismach skarżącego, wskazując na niezadowolenie skarżącego z zakresu anonimizacji udostępnionej dokumentacji. Zdaniem skarżącego anonimizacja miała zbyt obszerny charakter, co skutkowało, nie tylko anonimizacją danych prawnie chronionych ale uniemożliwiło ustalenie czego konkretne sprawy dotyczyły. Powyższe stanowi natomiast w ocenie skarżącego informację publiczną. Dyrektor Generalny Służby Więziennej wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jak jasno wskazuje treść tego przepisu może on mieć zastosowanie jedynie do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej organ nie wydaje zaś decyzji odmownej, ani nie stosuje przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art.5 u.d.i.p., może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Należy również wskazać, że pojęcie anonimizacji nie posiada ustawowej definicji, również na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej czy ustawy o ochronie danych osobowych. W ramach stosowania prawa przyjęte zostało natomiast, iż jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. akt K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (jej art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3). Możliwość ograniczenia sfery gwarantowanego prawa odnosi się również do art. 47 Konstytucji RP, choć przepis ów nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia. W tym wypadku bowiem, zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia prywatności mogą znaleźć swoje uzasadnienie przede wszystkim również w regulacji zawartej w ogólnym unormowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie nie było rzeczą sporną, iż dane osób osadzonych, których dotyczyły odpowiedzi na skargi powinny zostać zanonimizowane. Kwestią sporną pozostaje zakres dopuszczalnej anonimizacji. W tym miejscu warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. III OSK 2160/21,w którym zostało wskazane, iż: "Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji jest bowiem dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej". Konkluzja, którą WSA w Warszawie, w niniejszym składzie, podziela jest jednoznaczna. Anonimizacja powinna być tak przeprowadzona aby wykluczyć możliwość identyfikacji osób fizycznych, również w sposób pośredni. Prawidłowo zatem organ uznał, iż zakres dokonanej anonimizacji dokonano zgodnie z wymogami: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art, 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d, pkt 4 lit. a i ust, 2 u.d.i.p., art. 102 pkt 10 kkw, jak i dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych. Natomiast sam zakres anonimizacji doręczonych kopii pism nie uniemożliwia dostęp do informacji publicznej. Z treści zanonimizowanego pisma nr [...] wynika, że: 1. skarga osadzonego dotyczyła decyzji komisji penitencjarnej, 2. komisja penitencjarna zapoznała się z projektem oceny okresowej, dokonała oceny realizacji indywidualnego programu oddziaływania i wysłuchała osadzonego, 3. nie było podstaw do ukarania osadzonego karą dyscyplinarną z art. 116 kkw i art. 116a kkw w zw. z art. 142 § 1 kkw, 4. decyzja o ukaraniu nie miała podstaw prawnych. Z treści zanonimizowanego pisma nr [...] wynika, że: 1. skarga osadzonego zawierała mnogość zarzutów, 2. na jakich zasadach odbywa się realizacja uprawnienia osadzonych do dokonywania zakupów, 3. realizacja zakupów w miesiącu lipcu i sierpniu przebiegała zgodnie z planem, 4. instalacja elektryczna w celach została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, 5. ilość gniazd elektrycznych jest zależna od wielkości celi, 6. dla cel o pojemności do trzech osób przewidziane jest jedno gniazdo elektryczne, 7. osadzony uzyskał zgodę na przedłużacz, 8. nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wydawanych potwierdzeń odbioru korespondencji urzędowej, 9. prawo do spaceru zagwarantowane jest w art. 112 § 1 kkw i nie powinno kolidować z prawem skazanego do korzystania z zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych. Z treści zanonimizowanego pisma nr [...] wynika, że: 1. skarga osadzonego dotyczyła odbywania kary w Zakładzie Karnym w [...] i niewłaściwego postępowania, 2. zarzuty zawarte w skardze nie potwierdziły się, 3. zgromadzona dokumentacja poddana analizie specjalistów OISW nie wskazała na jakiekolwiek naruszenie uprawnień osadzonego, 4. na podstawie obowiązujących przepisów osadzony może być w każdym czasie przeniesiony do innej celi mieszkalnej, 5. wyposażenie celi zgodne jest z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości, 6. dostawy ciepłej wody realizowane są zgodnie z porządkiem wewnętrznym, 7. środki higieny wydawane są zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości, 8. dezynfekcja odbywa się w miarę zgłaszanych potrzeb, 9. antena przenośna nie jest wymieniona wśród przedmiotów, które osadzony może posiadać w celi, 10. wymiana odzieży i ręczników odbywa się zgodnie z porządkiem wewnętrznym, 11. jak wyposażona jest każda łaźnia, 12. porządek wewnętrzny nie przewiduje możliwości korzystania z łaźni po zajęciach sportowych, 13. posiłki wydawane są zgodnie z porządkiem wewnętrznym, 14. jak skonstruowane są place spacerowe, 15. aktualnie trwają pracę nad wymiana paneli rozmówczych, 16. pomieszczenie do używania wyrobów tytoniowych na oddziale 3 pawilonu B spełnia wymagania dla tego typu pomieszczeń, 17. gdzie umieszczany jest wyłącznik światła, a w zakładach typu zamkniętego osadzeni nie mają możliwości samodzielnego włączania/wyłączania światła, 18. pacjenci przyjmowani są zgodnie z porządkiem wewnętrznym, 19. wszystkie prośby osadzonego były załatwiane zgodnie z prawem, 20. korespondencja prywatna nie podlega ewidencji i wydawana jest osadzonym niezwłocznie. 21. korespondencja została doręczona osadzonemu w terminie zgodnym z § 114 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, 22. korespondencja urzędowa została doręczona osadzonemu opieszale i w tym zakresie skarga jest zasadna. Anonimizacja nie przeszkodziła zatem w ustaleniu przedmiotu skarg osadzonych i sposobu udzielonej odpowiedzi (załatwienia sprawy). Organy należycie uzasadniły decyzje. Organ odwoławczy odniósł się przy tym do kwestii podniesionych w odwołaniu a decyzje organów obu instancji odpowiadały prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.