II SA/Wa 707/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi M. A. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę

Rada Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] – M. A. (dalej: "Skarżący") z powodu naruszenia art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm., dalej: "ustawa o samorządzie gminnym") poprzez niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego, który jest równoznaczny ze zrzeczeniem się mandatu i tym samym wypełnienia dyspozycji art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319, ze zm., dalej: "ustawa Kodeks wyborczy"), poprzez naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat. Organ zobowiązał Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] do niezwłocznego doręczenia uchwały Skarżącemu oraz przesłania uchwały Wojewodzie [...], Komisarzowi Wyborczemu w [...], Prezydentowi [...], Przewodniczącemu Rady [...]. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 28 marca 2022 r. Skarżący zaskarżył w całości powyższą uchwałę - skarga została doręczona Radzie Dzielnicy [...] w dniu 30 marca 2022 r. Skarżący zarzucił Radzie Dzielnicy [...]: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzących do błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: a. błędnym zastosowaniu art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne stwierdzenie powstania obowiązku do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w związku z zatrudnieniem Skarżącego w Urzędzie Dzielnicy [...], pomimo że Skarżący uzyskał mandat radnego Rady Dzielnicy [...], ewentualnie; b. błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż Skarżący składając w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów poprzez właściwy organ wyborczy wniosek o rozwiązanie stosunku pracy łączącego go z Urzędem Dzielnicy [...], nie wypełnił obowiązku określonego w tym przepisie, względnie braku uznania, że wskutek złożenia tego wniosku wygasł obowiązek do złożenia wniosku o urlop bezpłatny; c. błędnym zastosowaniu art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez uznanie, iż doszło do spełnienia się przesłanki naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi. Sąd ponadto stwierdził, iż zaskarżona uchwała nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2022 roku, została doręczona zainteresowanemu niezwłocznie po jej podjęciu w dniu 21 marca 2022 roku oraz została przesłana do Wojewody [...]. Powyższa uchwała została również przekazana została w wersji elektronicznej Przewodniczącej Rady [...] i Prezydentowi [...]. Pełnomocnik Skarżącego w dniu 28 marca 2022 r., w urzędzie pocztowym, nadał skargę na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr [...]. Uchwała ta wpłynęła do organu w dniu 30 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako wniesiona z uchybieniem terminu podlega odrzuceniu. Będący podstawą wydania uchwały art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego określa jedną z obligatoryjnych przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiąc, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepisem takim jest m.in. wskazany w zaskarżonej uchwale art. 24f ust. 1 u.s.g., który ustanawia zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, stwierdza rada w drodze uchwały (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Stosownie do art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego m.in. od uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego (to jest gdy wygaśnięcie mandatu jest związane z naruszeniem zakazu prowadzenia określonej działalności) zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Podkreślić jednak trzeba, że ustawa Kodeks wyborczy reguluje zarówno termin, jak i sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego odmiennie niż ustawa P.p.s.a. i ma przed nią w tym zakresie pierwszeństwo stosowania. Dla ustalenia zachowania terminu w przedmiotowej sprawie ma więc niewątpliwie zastosowanie art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Cytowany przepis przewiduje zatem, że zachowanie terminu do dokonania określonych w Kodeksie wyborczym czynności procesowych zależy właśnie od złożenia pisma (a więc oddania pisma) do właściwego sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku. Wprowadza on zatem wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniając dotrzymanie terminu od fizycznego złożenia danego pisma procesowego we wskazanym przez przepisy Kodeksu wyborczego sądzie, organie wyborczym, urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Wymóg ten jest rygorystyczny i wyłącza w przypadku skarg wnoszonych do sądu administracyjnego w oparciu o art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego zastosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (zgodnie z art. 83 § 3 P.p.s.a.). Jest to regulacja wyjątkowa, spójna z innymi szczególnymi regulacjami Kodeksu wyborczego, zapewniającymi sprawne i skuteczne przeprowadzenie wyborów. Szczególny charakter art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego jako lex specialis w stosunku do przepisów P.p.s.a. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OZ 1263/21, z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16, z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 444/17, z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt U OZ 1331/15 z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt IIOSK 103/16 z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II OZ 1144/15). Mając zatem na uwadze treść art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego w powiązaniu ze szczególną zasadą wynikającą z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przyjąć należy, że od uchwał rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego, którą należy wnieść za pośrednictwem rady gminy, w taki sposób aby została ona fizycznie złożona w urzędzie gminy w terminie 7 dni od dnia otrzymania uchwały. Z cytowanego wyżej art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika bowiem, że o zachowaniu siedmiodniowego terminu do wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego decyduje data złożenia skargi organowi gminy, a nie jej nadanie w urzędzie pocztowym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 482/21). W sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną uchwałę doręczono skarżącemu w dniu 21 marca 2022 r., zaś skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 28 marca 2022 r., a do organu wpłynęła w dniu 30 marca 2022 r. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania dotyczące charakteru art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, Sąd stwierdza, że skarga wpłynęła do organu po terminie określonym w art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego, który upływał w dniu 28 marca 2022 r. i na zachowanie którego bez wpływu musiała pozostawać okoliczność wcześniejszego nadania skargi w urzędzie pocztowym. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek odrzucenia skargi wniesionej po upływie j terminu do jej wniesienia. Końcowo należy dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został również pogląd, że skoro warunki wniesienia skargi zostały określone bardziej rygorystycznie w przepisach Kodeksu wyborczego niż w ustawie P.p.s.a. należy oczekiwać, że adresat uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego zostanie przynajmniej poinformowany o treści tych przepisów, celem zapewnienia mu prawa do sądu. Skarżącemu została doręczona uchwała z dnia 21 marca 2022 r., w której poinformowano radnego, że od uchwały radnemu przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. W pouczeniu tym brak jest informacji o treści art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego. W związku z otrzymanym pouczeniem istnieje możliwość rozważenia złożenia wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi stosownie do regulacji zawartej w przepisach art. 86-88 P.p.s.a. W zaistniałej sytuacji merytoryczne zarzuty podnoszone w skardze nie mogły być brane pod uwagę, a skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., należało odrzucić. 2/2