II SA/Wa 737/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania pana P. G. (dalej: "skarżący") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej prowadzonego postępowania administracyjnego o sygn. [...] w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych poprzez udostępnienie skanów wszystkich map projektowych znajdujących się w aktach sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2025 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2024 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynął wniosek Pana P. G. o dostęp do informacji publicznej dotyczącej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (wylot kanalizacji deszczowej do istniejącego rowu R-C, zespołu skrzynek rozsączających nr 1 i nr 2) oraz usługę wodną - odprowadzenie wód opadowych i roztopowych (do istniejącego rowu poprzez wylot W-l oraz skrzynek rozsączających nr 1 i nr 2), w ramach przebudowy dróg w [...], gm. [...], poprzez udostępnienie skanów wszystkich map projektowych znajdujących się w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie ze względu na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, wskazując jednocześnie, że skarżący jest stroną w powyższym postępowaniu administracyjnym w związku z tym strona jest informowana o etapie sprawy w przedmiotowym postępowaniu. W myśl art. 1 ust.2 "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi", dlatego k.p.a. jest ustawą lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego przepisy k.p.a. mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.i.d.p.") Skarżący wniósł w ustawowym terminie od ww. decyzji odwołanie wyrażając swoje oburzenie nieudostępnieniem mu żądanej dokumentacji. Odwołanie wpłynęło do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu [...] lutego 2025 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano między innymi, że: Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Na gruncie ww. ustawy organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Rodzaje informacji, które udzielane są w trybie udostępniania informacji publicznej, zostały wskazane wart. 6 u.d.i.p. Wszystkie odnoszą się do dokumentów urzędowych, którymi są oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Tym samym, jakkolwiek udostępnieniu w tym trybie podlegają wszelkie dokumenty wytworzone przez organ - nawet jeżeli stanowią korespondencję skierowaną tylko do jednego podmiotu, którym jest wnioskodawca (jak chociażby wezwania do usunięcia nieprawidłowości z złożonej dokumentacji), nie oznacza to, że udostępnione mogą zostać informacje oraz dokumenty składane przez stronę w toku postępowania. Wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jak i stanowiący do niego załącznik operat wodnoprawny są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu bezpośrednio na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumentacja mapowa stanowiąca część operatu wodnoprawnego, czy też złożona przez wnioskodawcę w toku postępowania, także stanowi dokumenty prywatne i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. Przy czym nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach twierdzenie, zgodnie z którym możliwość wglądu w akta sprawy przysługująca stronie postępowania wyłącza możliwość uzyskania dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną w trybie u.d.i.p., jak długo dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu u.d.i.p. Tym niemniej żądane przez pana P. G. dokumenty mapowe, przedkładane przez wnioskodawcę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowiły dokumentów urzędowych i nie podlegały udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Co oznacza, że nie było podstawy do wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzji odmownej w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. W związku z powyższym, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchyla decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2025 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucił naruszenie: - Konstytucji RP w następujących artykułach: Art. 7. "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Art. 32. Konstytucji "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Art. 64. Konstytucji "1.Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej" - Ustawy o dostępie do informacji publicznej w następujących artykułach: art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 6, art. 10, art. 12, art. 13, art. 23 - Kodeksu Postępowania Administracyjnego a mianowicie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 Skarżący wnosił o uchylenie decyzji jako nieważnej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że Dokumenty mapowe na podstawie na podstawie których została wydana decyzja stają się dokumentami urzędowymi, tym bardziej, że zostały wykonane i zatwierdzone przez projektantów mających uprawnienia nadane przez państwo. Dokumenty mapowe nie są dokumentami prywatnymi, a stały się urzędowymi w chwili ich przyjęcia przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądane przez pana P. G. dokumenty mapowe, przedkładane przez wnioskodawcę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowiły dokumentów urzędowych i nie podlegały udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji. Z wniosku z [...] października 2024 r. wynika, że skarżący zwróciła się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonego postępowania administracyjnego o sygn. [...] w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych poprzez udostępnienie skanów wszystkich map projektowych znajdujących się w aktach sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącego skany wszystkich map projektowych znajdujących się w aktach sprawy stanowią dokumenty urzędowe jak twierdzi skarżący, czy też są to dokumenty prywatne jak twierdzi organ, a co z tym idzie nie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Zatem, należy ustalić, czy żądanie nie dotyczy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który co do zasady stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu lecz dokumentu prywatnego. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniami określonymi m.in. w art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Szczegółowej analizy pojęcia "dokument prywatny" i "dokument urzędowy" dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 1339/25. W wyroku tym wskazano między innymi, że: Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – także do wszystkich nośników tych informacji. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych zawartych w dokumentach, nie tylko w dokumentach urzędowych ale również w dokumentach prywatnych. Jednak prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do wglądu do nośnika lub jego udostępniania – np. kopii, skanu - który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty inne niż urzędowe podlegają udostępnieniu wyłącznie co do treści. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia możliwości udostępnienia dokumentu prywatnego jako nośnika informacji publicznej nie była oceniana jednoznacznie, lecz w ostatnim okresie ustabilizował się pogląd, że "czym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści i postaci dokumentu prywatnego w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 pkt 18, Lex 2018). W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji (zob. np. wyroki NSA z 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 814/25, z 14 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1506/25, z 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1506/25 z 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4700/21, oraz wcześniejsze wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13, z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13 i z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Stanowisko to bywa rozbudowywane przez wskazanie, że: "Co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację (patrz wyroki NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11 i z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 421/12). Tylko wyjątkowo w sytuacji, gdyby treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowiła informację publiczną wytworzoną w związku z realizacją zadania publicznego, uznać należałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta" (tak w wyroku NSA z 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2903/24). Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu i udostępnienia w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że żądane mapy, stanowiące załącznik do pozwolenia wodnoprawnego są składane w toku postepowania przez osoby prywatne, a więc są wykonane na zlecenie osób je składających i stanowią niewątpliwie dokumenty prywatne, chociaż są niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21 wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie choć niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Jak słusznie wskazał organ Załączniki do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie są dokumentami wytworzonymi przez organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Są one składane jako dokumenty prywatne i pozostają dokumentami prywatnymi w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - nie są zatwierdzane przez organ prowadzący postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego poprzez ich załączenie do decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Jakkolwiek dokumenty te są częścią akt administracyjnych, nie są jednak dokumentami urzędowymi podlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Reasumując skany map stanowiących załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stanowią informacji publicznej. Biorąc powyższe pod rozwagę należy wskazać, że organ drugiej instancji działał w sprawie w sposób prawidłowy przyjmując, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i dlatego też uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i umorzył postępowanie. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), skargę oddalił.