II SA/Wr 318/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Ś. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Legnicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr OS.2.2019 w przedmiocie określenia stałej opłaty za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Legnicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Legnicy ustaliło Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym Nadleśnictwu Ś. (dalej: strona skarżąca lub PGL LP Nadleśnictwo Ś.) informacją roczną z 12.03.2019 r. opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych za okres od 01.01.2019 r. do 21.12.2019 r. w wysokości 548 zł. PGL LP Nadleśnictwo Ś. złożyło reklamację na opisaną informację. Wskazano w niej na brak zasadności ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty rocznej z uwagi na zwolnienie ustawowe wynikające z tego faktu, że zbiorniki małej retencji leśnie służą zwiększeniu retencji śródleśnej i utrzymywaniu wód gruntowych terenów przyległych, a zatem celom właściwej gospodarki leśnej (z naturalnego rezerwuaru wodnego będzie mogła korzystać sąsiadująca ze zbiornikami flora oraz fauna). Dyrektor Zarządu Zlewni w Legnicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski, wydaną w dniu 16.04.2019 r. decyzją nr OS.2/2019, określił PGL LP Nadleśnictwu Ś. opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych w wysokości 548,00 zł. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym (decyzja tego samego organu z 10.08.2018 r. znak: WR.ZUZ.1.421.181.2018.AK) nie ma jakiejkolwiek informacji o tym, że pobór wód będzie dotyczył celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Tym samym nadleśnictwo nie mogło skorzystać ze zwolnienia o którym mowa w art. 270 ust. 2 ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) – dalej: u.p.w. PGL LP Nadleśnictwo Ś. wywiodło skargę na powyższą decyzję. W skardze zarzucono organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności celu modernizacji i odbudowy zbiornika i w konsekwencji niezrealizowana przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia obiektywnej; 2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ogólnikowe rozpoznanie reklamacji, bez analizy zarzutów skarżącego w niej podniesionych i w konsekwencji odniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do stanowiska prezentowanego przez skarżącego w tym w zakresie faktycznego celu modernizacji i odbudowy zbiornika, który został okres treści operatu wodnoprawnego; 3) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie analizy treści operatu wodnoprawnego, z którego wynika, że celem modernizacji i odbudowy zbiornika jest poprawa uwilgotnienia przyległych siedlisk leśnych, co wyklucza obowiązek ponoszenia stałej w świetle przepisów prawa materialnego; 4) art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń, które skarżący uznał za nieistotne dla sposobu załatwienia sprawy, w tym w zakresie celu leśnego na potrzeby nawadniania gruntu odbudowy zbiornika, którego dotyczy zaskarżona decyzja, jak również w odniesieniu do jego funkcji przeciwpowodziowej, co spowodowało u skarżącego przeświadczenie o tym, że organ jego twierdzenia zlekceważył i załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy; 5) naruszenie przez organ art. 163 w zw. z art. 165, art. 186 i art. 188 ust. 2 u.p.w., poprzez obciążenie skarżącego opłatą za pobór wody w sytuacji, gdy modernizacja i odbudowa zbiornika, którego dotyczy zaskarżona decyzja, służyć ma również przeciwdziałaniom suszy oraz ochronie przeciwpowodziowej, które to działania pozostają zadaniami organów administracji rządowej, samorządowej oraz Wód Polskich - a zatem obciążenie opłatą stałą skarżącego nastąpiło w sytuacji, gdy wspomaga on ustawową działalność organu; 5 art. 270 ust. 2 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naliczenie opłaty stałej w sytuacji, gdy cel modernizacji i odbudowy przedmiotowego zbiornika, jakim jest poprawa uwilgotnienia przyległych siedlisk leśnych, wypełnia normę przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18.09.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 441/19 oddalił skargę w całości uznając, że jest bezzasadna. Odnosząc się do możliwości naliczenia nadleśnictwu opłaty za pobór wód powierzchniowych i obciążenia nią w sytuacji, gdy strona skarżąca wskazuje, że: "pobór wód jest poborem na cele właściwej gospodarki leśnej – z naturalnego rezerwuaru wodnego będzie mogła korzystać sąsiadująca ze zbiornikami flora fauna", Sąd stanął na stanowisku, że argumentacja nadleśnictwa przedstawiona w skardze nie może być uznana za wyczerpującą normę prawną zawartą w art. 270 ust. 2 u.p.w. W ocenie Sądu kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie jest treść osnowy pozwolenia wodnoprawnego, w którym precyzyjnie wskazano na co zostało ono udzielone i nie można przyjąć, że pobór wód następuje na potrzeby nawadniania gruntów i upraw dla celów leśnych. Z pozwolenia wodoprawnego wynika wyraźnie, że pobór wody ma nastąpić dla podtrzymania zalewu zbiornika. Sąd zaznaczył także, że jedna z części składowych opłaty za usługi wodne za pobór wód (czyli opłata stała) ma aspekt swoistego "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych i stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Dalej organ stanął na stanowisku, że jeśli konieczność poniesienia opłaty stałej powstaje po stronie odbiorcy usługi wodnej, z tytułu samej tylko gotowości środowiska wodnego do korzystania z niego, to dla konieczności jej pokrywania aspektem zupełnie bez znaczenia pozostaje to z jakim poborem wody (na jakie cele) będzie to związane. PGL LP Nadleśnictwo Ś. wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzucono w niej Sądowi błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zachodzą podstawy dla ustalenia względem strony skarżącej obowiązku zapłaty opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie stosownego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w sprawie zachodzą podstawy dla wyłączenia obowiązku ponoszenia takiej opłaty, z uwagi na cel leśny poboru wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw zgodnie z art. 270 ust. 2 u.p.w. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd zaakceptował błędnie stanowisko organu , które sprowadza się do pominięcia przy ocenie podstaw do ponoszenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych treści operatu wodnoprawnego, podczas gdy przepis art. 270 ust. 1 u.p.w. nie zawiera odesłania do art. 403 ust. 1 u.p.w., co oznacza, że kwestia celu poboru wód w konkretnej sprawie może być ustalona za pośrednictwem innych dowodów niż pozwolenie wodnoprawne; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26.05.2023 r., sygn. akt III OSK 2313/21 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu wydany w sprawie II SA/Wr 441/19 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego jej rozpoznania, wskazując w motywach, że z żadnych przepisów prawa wodnego dotyczących zasad naliczania opłaty stałej nie wynika, aby tylko pozwolenie wodnoprawne stanowiło jedyny dowód w oparciu o który organ może ustalić cel poboru wód, a tym samym stwierdzić, czy podmiot korzystający z tej usługi ma prawo skorzystać z przysługującego na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w. zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej. Zaznaczono, że pojęcia: "celu" i "zakresu korzystania z wód" nie mają definicji legalnej w ustawie – a zatem podlegają wykładni prawa na zasadach ogólnych z uwzględnieniem stanu faktycznego każdej sprawy z osobna. Tym samym, zdaniem NSA i co jest już ugruntowane w orzecznictwie, w przypadku możliwości zaistnienia sytuacji zwolnienia z obowiązku uiszczania takiej opłaty stałej (a już w szczególności gdy jest to podnoszone przez stronę i argumentowane), organ nie powinien opierać się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, a winien kierować się wszystkimi przepisami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego znajdującymi się w kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie będzie sprzeczne z prawem. Natomiast rolą sądu administracyjnego na późniejszym etapie (dokonywana ocena legalności) jest ustalenie, czy organ wywiązał się należycie z nałożonych na niego obowiązków i czy ewentualne naruszenia w tym obszarze nie miały wpływu na wynik sprawy. NSA wskazał, że WSA ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić wyartykułowane w wydanym wyroku kasatoryjnym rozważania dotyczące zasad ustalania celu poboru wód. Dokonując takich ustaleń nie jest zasadnym ograniczanie się przez organ tylko i wyłącznie do jednego dowodu jakim była treść wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Prawidłowym będzie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z innych dokumentów, w tym operatu wodnoprawnego dołączonego do wniosku o wybadanie pozwolenia wodno-prawnego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoli dokonać prawidłowej oceny celu jakiemu ma służyć przedsięwzięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie uprzednio zapadł już prawomocny wyrok NSA z 26.05.2023 r. o sygn. akt III OSK 2313/21, którym uchylono poprzedni wyrok WSA we Wrocławiu z 18.09.2019 r. o sygn. akt II SA/Wr 441/19. NSA w tym wyroku dokonał analizy przepisów u.p.w. w kwestii zasad naliczania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, wykluczając aby z tych przepisów wynikało, że tylko pozwolenie wodnoprawne stanowił dowód w oparciu o którym podmiot korzystający z takiej usługi ma prawo skorzystać z przysługującego na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w. zwolnienia z obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Zgodnie z tym przepisem opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. W celu ustalenia prawnie relewantnego dla ustawowego zwolnienia celu poboru wód NSA wskazał na konieczność uwzględnienia również innych dowodów wskazanych przez stronę skarżącą, w tym operatu wodnoprawnego dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W świetle art. 190 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a. przytoczone oceny prawne wyrażone w wyroku NSA wiążą Sąd w niniejszym składzie. Przystępując wobec tego do ponownej kontroli decyzji nr OS.2/2019, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA, Sąd w niniejszym składzie zauważa na wstępie, że w przedłożonym przez skarżony organ operacie wodnoprawnym z 05.2018 r. (przy piśmie z 01.08.2023 r.), który stanowi załącznik do decyzji Dyrektora Zlewni w Legnicy PGW WP o pozwoleniu wodnoprawnym z 10.08.2018 r., wprost wskazuje się, że przedsięwzięcie polegające na modernizacji i odbudowie zespołu zbiorników w Leśnictwie G., będzie służyć zwiększeniu retencji śródleśnej oraz celom właściwej gospodarki leśnej (str. 3). Wskazuje się również, że planowane przedsięwzięcie będzie służyć zwiększeniu retencji śródleśnej i utrzymaniu poziomu wód gruntowych terenów przyległych. Służyć będzie celom właściwej gospodarki leśnej. Z naturalnego rezerwuaru wodnego będzie mogła korzystać sąsiadująca ze zbiornikami flora oraz fauna z okolicznych terenów (str. 6). Wobec powołanej treści operatu wodnoprawnego, w realiach sprawy należało zgodzić się z autorem skargi, że decyzja nr OS.2/2019 zapadła przedwcześnie i przy jej wydaniu doszło do naruszenia podstawowych zasady postępowania wyjaśniającego określone w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Ze stanowiska NSA wynika, że skarżony organ działał wadliwie, ponieważ a priori wykluczył argumentację strony, która wskazywała na brak ograniczeń dowodowych w zakresie ustalania przesłanek określonych w art. 270 ust. 2 u.p.w. Fakt poboru wód na cele leśne na potrzeby nawadniania gruntów i upraw podlega bowiem udowodnieniu według zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązkiem organu będzie zatem raz jeszcze rozpoznać złożoną reklamację. Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i oceny możliwości zastosowania zwolnienia uregulowanego w art. 270 ust. 2 u.p.w., organ uwzględni przy tym wskazany w operacie cel korzystania z wód powierzchniowych, jakim jest zwiększenie retencji śródleśnej i utrzymanie właściwego poziomu wód gruntowych terenów przyległych. Tym samym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.