II SA/Wr 322/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wyłączającym istniejący zjazd z drogi krajowej KD GP na drogę gminną KDL [...]; II. stwierdza nieważność § 53 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącej E. L. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Miejska Z. w dniu [...] lipca 2010 r., po stwierdzeniu zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., zmienionego uchwałą nr [...] rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2009 r, nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2009 , nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] listopada 2009, nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z., podjęła uchwałę numer [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z.[...] w Z. w rejonie ul. [...]. Skargę na powyższą uchwałę w części tj w zakresie zapisów dotyczących nieutrzymania dojazdu do kompleksu konferencyjno – gastronomiczno – hotelarskiego Z. oraz w części graficznej, tj załącznika nr 1 do uchwały w zakresie rysunku, na którym nie zamieszczono i nie uwidoczniono skrzyżowania – zjazdu z drogi krajowej KD GP na drogę gminną KDL [...] w miejscu, w którym droga gminna dochodzi do drogi krajowej oraz w części dotyczącej miejsca usytuowania na drodze krajowej skrzyżowania sąsiadującego ze skrzyżowaniem [...], zarzucając aktowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj • art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), (dalej jako p.z.p.); art. 20 ust. 1 p.z.p. art. 9 ust. 4, poprzez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu wobec naruszenie zapisów studium, które nakazywało utrzymać istniejące zjazdy, podczas gdy zaskarżona uchwała zlikwidowała zjazd w [...] i nie przewidziała go na rysunku planu, poprzez wskazanie w uchwale, że zachowany on będzie "do czasu realizacji docelowego ustalonego w planie układu drogowego w otoczeniu ulicy [...]" • § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), stanowiące w rozumieniu art. 28 ust. 1 p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez usytuowanie i umiejscowienie skrzyżowań 2KD-Sc oraz 3KD-Sc bez zachowania wymaganej ww przepisem bezwzględnej odległości. Na uzasadnienie naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w kompleksie konferencyjno – gastronomiczno – hotelarskim Z. (jest właścicielem nieruchomości), i w związku z tym przysługuje jej prawo dostępu do drogi publicznej. Prawo to, jak wskazała, wynika nie tylko z prawa własności i przepisów o jego ochronie, ale także z szeregu przepisów szczególnych, w tym art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem kompleks Z. jest wpisany do rejestru zabytków, co wzięto pod uwagę w studium, a zapewnienie do tego zabytku dostępu wymagane jest wyżej wymienionym przepisem. Podniosła, że w zapisach zaskarżonej uchwały brak jest wskazania dróg prowadzących do kompleksu, co wprowadza stan niepewności prawnej i faktycznej co do dostępu do Z. z drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zjazd w [...] funkcjonował przez cały czas od kiedy została właścicielem nieruchomości z Z. W obowiązującym w tym czasie studium, w pkt 6 pp 6 części E Studium "Zapisy uzupełniające dla obszaru objętego zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w rejonie ulicy [...], wskazano na koniczność zachowania istniejących zjazdów z drogi KD GP. Tymczasem, w zaskarżonej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania tego terenu, przewidziano tylko zjazdy na skrzyżowaniach 2KD-Sc i 3KD – Sc, a zlikwidowano zjazd z [...], czym de facto pozbawiono całkowicie nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie w całości. Na uzasadnienie swego stanowiska podniosła w pierwszej kolejności, że nie doszło do naruszenie interesu prawnego skarżącej, gdyż w ustaleniach planu określono w niezbędnym zakresie zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określając między innymi układ dróg publicznych, ich klasyfikację oraz warunki ich powiązań. Gmina wskazała, że działka skarżącej, tj. działka nr [...], obręb [...], AM – [...] ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] (ulica [...], droga klasy GP), poprzez drogi oznaczone na rysunku planu symbolem 14 KDD – droga klasy dojazdowej oraz droga & KLD – droga klasy lokalnej. Wskazano również, że projekt rozwiązań drogowych podlegał uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad , tj. z zarządcą drogi krajowej nr [...], która w piśmie z dnia 25 maja 2009 r. wskazała, że zakazuje się stosowania bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...], a obsługę komunikacyjną poszczególnych terenów należy prowadzić wyłącznie poprzez projektowany układ dróg wewnętrznych, podłączonych do istniejących i projektowanych dróg publicznych niższego rzędu poprzez skrzyżowanie z drogą główną wyznaczone ustaleniami mpzp. W związku z tym ustalono jedyną możliwość włączenia się drogi nr [...] poprzez skrzyżowania oznaczone na rysunku plany symbolami 2 KD – Sc i 3KD-Sc. Odnosząc się do zarzutu niezgodności uchwalonego planu ze studium organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., przedmiotowy teren, obejmujący [...] oznaczony został jako ZZ – kompozycyjny układ zieleni – pomnik żywej przyrody. Cytowany zatem przepis Studium "zachowania istniejących zjazdów z drogi KD GP", któremu organ nie zaprzecza, nie dotyczył terenu [...], to był bowiem teren zieleni, a innych istniejących zjazdów. Odnosząc się do zarzutu zbyt bliskiego względem siebie usytuowania skrzyżowań 2 KD – Sc i 3 KD – Sc podniesiono, że zgodnie z § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, "przy przebudowie albo remoncie drogi , w wypadku uzasadnionym ukształtowaniem istniejącej sieci drogowej, dopuszcza się wyjątkowo odstępstwo od warunków dotyczących odstępów między skrzyżowaniami, określonych w ust. 1 pkt 3, 4 i 5, jeżeli nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu. Dodatkowo wskazano, że zamknięcie wjazdu z ulicy [...] w [...] jest zgodne z docelowym układem dróg w tym rejonie miasta. Do Z. zostało zapewnione skomunikowanie poprzez oznaczenie drogi w planie miejscowym jako 7KDL i 14 KDL – działki nr [...] i [...] (obręb [...] AM – [...]). Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że wbrew twierdzeniu strony przeciwnej likwidacji zjazdu w [...] nie stanowiła warunku realizacji zjazdu dla działającej w sąsiedztwie stacji pali C. Nade wszystko wskazała jednak, że obecnie wjazd na jej posesję został zablokowano z drugiej strony, od strony miasta i obecnie możliwy jest wyłącznie poprzez prywatny teren stacji paliw, poprzez parking dla [...] i plac manewrowy. Podniosła, że w jej ocenie kwestionowany plan miejscowy nie równoważy interesów właścicieli, a zlikwidowanie dostępu do jej nieruchomości, na którym prowadzi działalność hotelarską jest nieuzasadniony i krzywdzący. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podkreślił, że plan nie zawiera jasnych wytycznych w zakresie rozwiązań drogowych tworząc stan niepewności. Podkreślił niezgodność ze studium, które zakazywało likwidacji istniejących zjazdów. Wskazano również, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że teren który Gmina wskazuje jako drogę zapewniającą dostęp do jej działki, jest przedmiotem sporu sądowego pomiędzy Gminą a stacja paliw, albowiem z informacji wskazywanych jej przez Gminę wynika, że jest działka drogowa, natomiast nie w takim charakterze została ona zakupiona przez inwestora stacji paliw, który nie wiedząc o drogowym przeznaczeniu terenu zagospodarował to pod plac manewrowy i parking. Obecnie Gmina usiłuje przejąć zagospodarowaną przez stację paliw działkę od inwestora, za zwrotem nakładów. W ocenie skarżącej dyskwalifikuje to wszystkie twierdzenia organy o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej jej nieruchomości właśnie przez sporny teren. Pełnomocnik Gminy podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie. Po zamknięciu rozprawy strona skarżąca przedłożyła szereg dokumentów potwierdzających jej twierdzenia w zakresie sporu sądowego pomiędzy Gminą a stacją paliw - C. sp. z o.o. w Z. dotyczących sporu o nieruchomość stanowiącą dojazd do nieruchomości skarżącej, wraz z dowodem nadania dokumentów do pełnomocnika strony skarżącej. Sąd na podstawie art. 113 § 2 p.p.s.a. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Z uwagi na fakt, że skargą kwestionowany jest akt uchwalony przed dniem 21 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdzie w tym przypadku art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Skarga musiała być więc poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). W okolicznościach sprawy skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 17 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. Rada Gminy odpowiedziała skarżącej, uznając wezwanie za bezzasadne. Skarga wpłynęła do organu w dniu 25 marca 2022 r., zatem z pewnością złożona została w terminie, co można stwierdzić nawet bez badania dowodu doręczenia, albowiem był to trzydziesty dzień od daty sporządzenia pisma przez Gminę. Skarga spełnia również wymagania co do legitymacji procesowej warunkującej możliwość wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny strony skarżącej w kwestionowanym zakresie, tj. w zakresie ustaleń odnoszących się do stanowiącej własność skarżącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], AM-[...], w zakresie w jakim pozbawia ją dostępu do drogi publicznej w postaci zjazdu w [...]. Nieruchomość ta objęta jest zaskarżoną uchwała i bezsprzecznie, na podstawie oświadczeń obu stron a także przedłożonej sądowi dokumentacji, na skutek zaskarżonej uchwały , zmianie uległy możliwości zasady dojazdu do nieruchomości. Tego rodzaju ustalenia stanowią naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.), co oznacza, że przysługiwała mu legitymacja procesowa do zaskarżenia MPZP. W rezultacie skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Skarga zasługiwała również na uwzględnienie. Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "upzp", nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11 – CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 –CBOSA). Kontrola postanowień planu w kwestionowanej skargą części dała podstawy do stwierdzenia nieważności tej części uchwały w całym zaskarżonym zakresie bowiem naruszają przepisy prawa materialnego (zasady sporządzania planu miejscowego). W związku z okolicznością, że strona na rozprawie przedstawiła szereg faktów dotyczących okoliczności sprawy a nie ujętych w skardze oraz dokumenty na ich potwierdzenie, Sąd na podstawie art. 113 § 2 p.p.s.a. postanowił o przeprowadzeniu dowodu z tych dokumentów, pozyskanych od skarżącej poza rozprawą, albowiem Sądowi przedstawiony został dowód nadania tychże, do pełnomocnika drugiej strony. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu niezgodności zaskarżonego fragmentu uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., zmienionego uchwałą nr [...] rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2009 r, nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2009 , nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] listopada 2009, nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. W tym kontekście należy przytoczyć zapis studium, na który powoływała się strona skarżąca w swej argumentacji. W części E, w punkcie r 6 ppkt 2 wskazano "zakłada się zachowanie istniejących zjazdów z drogi krajowej KD GP". Bezsprzecznie, na skutek zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą, funkcjonujący przez [...] do Z. dojazd został zlikwidowany i jako jedyną możliwość dostępu do nieruchomości skarżącej pozostawiono przejazd poprzez plac manewrowy stacji paliw. Według twierdzeń Gminy Z., dojazd przez [...] podlegał likwidacji z dwóch powodów, po pierwsze teren ten oznaczony był w przedmiotowym Studium jako tereny ZZ – kompozycyjny układ zieleni|", stąd zapis o zjazdach nie mógł dotyczyć [...], nadto zaś, nakaz taki wynikał z decyzji zarządcy drogi – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazać należy, że do 2019 r. skarżąca korzystała z dojazdu przez [...] na podstawie decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W tym kontekście przywołać należy zapis § 53 zaskarżonej uchwały. Zapisy tej części Planu dotyczą terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP i ustalono dla nich przeznaczenie: tereny zieleni urządzonej obejmujące ulicę [...] z ukształtowanym szpalerem drzew jako pomnikiem przyrody pod nazwą "[...]". Kluczowy jednakże dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zapis wynik akający z pkt 3, ppkt 2: "do czasu realizacji docelowego, ustalonego w planie układu drogowego w otoczeniu ul. [...], dopuszcza się utrzymanie dojazdu do działki nr [...] oraz do działki nr [...] (Obr. [...])". W sposób jednoznaczny rozstrzygnięcie to przesądza, że wbrew stanowisku Gminy wyrażonym odpowiedzi na skargę, zjazd w [...] istniał, skoro jego likwidacja przewidziana została wprost zapisami Planu. Oświadczenie jakoby zapis o konieczności utrzymania istniejących zjazdów dotyczył innych zjazdów niż w [...], nie mogło zasługiwać na akceptację, tym bardziej, że stanowisko Gminy w tym zakresie wyrażono bardzo lakonicznie, nie wskazując nawet jakich to innych zjazdów zapis ten miał dotyczyć. Jako w sposób oczywisty niezgodny z przytoczonym zapisem Studium należy więc ocenić plan w zakresie w jakim likwiduje przedmiotowy zjazd. Wbrew także stanowisku Gminy, likwidując zjazd w [...], Gmina nie zapewniła w istocie skarżącej dostępu do drogi publicznej. Z oświadczeń stron i częściowo z przedstawionych dokumentów wynika, że na skutek decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 1 marca 2005 r. nr 7/2005, wydzielona została działka numer [...], która zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się jako działka drogowa własnością Gminy Z. Następnie działka ta została sprzedana inwestorowi – C. Sp. z o.o., która wybudowała na niej stację paliw wraz z parkingiem dla [...] i placem manewrowym. Gmina nie urządziła tam infrastruktury drogowej, nie zapewniła mieszkańcom dojazdu do posesji przez tę działkę, albowiem do dnia dzisiejszego działką ta włada jak właściciel C. Sp z o.o. Dokumentacji fotograficzna przedstawiona przez skarżącą dobitnie dowodzi, że teren ten wskazywany przez Gminę jako dojazd do nieruchomości skarżącej, stanowi w istocie plac manewrowy stacji paliw i nie jest on gminną drogą. Trzeba pamiętać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego winien zawierać regulacje czytelne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, wprowadzając stan niepewności, co do przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2009 r. , sygn. akt II OSK 1854/08, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1458/11). Tymczasem w zakresie zapewnienia skarżącej dojazdu do drogi publicznej z jej nieruchomości Gmina wprowadziła rozwiązania niejasne, co potwierdza fakt sporu sądowego o działkę, którą wskazała w planie jako dojazd do posesji skarżącej. Co więcej, skoro decyzja podziałowa stała się ostateczna w 29 marca 2005 r., to brak podejmowania przez Gminę przez co najmniej przez kilkanaście lat działań mających na celu wejście w posiadanie działki i zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem, utwierdzał skarżącą, że działka ta drogą publiczną nie jest. Skarżąca nie mogła bowiem mieć wiedzy o treści decyzji podziałowej, dodatkowo w jej bezpośrednim sąsiedztwie działkę tę zagospodarował prywatny inwestor. Nawiązując do poczynionych wyżej rozważań należy podkreślić, że władztwo planistyczne to możliwość rozstrzygania o zasadach zabudowy i zagospodarowania terenów biorąc pod uwagę m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 2 p.z.l.). Jednakże ustalenia planu musza być zgodne zarówno z obowiązującym prawem powszechnym jak i z zapisami obowiązującego Studium. W ocenie Sądu, Gmina w niniejszej sprawie nie sprostała tym wymaganiom, ustalając terminowość obowiązywania zjazdu z drogi krajowej KD GP na drogę gminną KDL [...], bowiem w części w jakiej plan nie przewiduje przedmiotowego dojazdu, jest on sprzeczny z zapisami części E Studium. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.