II SAB/Gd 7/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie świadczenia wspierającego odrzuca skargę.

P. D., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność "Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w następującym stanie sprawy: Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został złożony - dotyczący skarżącego - wniosek o świadczenie wspierające dla osoby z niepełnosprawnością, w którym wskazano, że składa go w imieniu osoby z niepełnosprawnością jej pełnomocnik. We wniosku wskazano numer decyzji wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Do wniosku załączono pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi przez skarżącego na formularzu PEL. W miejscu przeznaczonym na podpis odręcznie wpisano imię i nazwisko skarżącego wraz z odciskiem palca, a niżej wpisano "E. J.". Pismem z 30 lipca 2025 r. ZUS wezwał do uzupełnienia złożonego wniosku, wskazując, że załączone pełnomocnictwo z tuszowym odciskiem palca nie spełnia wymogów formalnych. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że jeżeli osoba z niepełnosprawnością nie może własnoręcznie podpisać pełnomocnictwa, to może wówczas udzielić pełnomocnictwa notarialnego lub zgłosić na sali obsługi klienta pełnomocnictwo do protokołu. Organ pouczył, że brakujące dokumenty należy doręczyć w ciągu 30 dni od otrzymania wezwania. Jeżeli zaś skarżący nie uzupełni wniosku w wyznaczonym terminie, wniosek ten zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia. Uzupełnienia należy doręczyć za pośrednictwem portalu PUE ZUS. Wezwanie zostało doręczone osobie wskazanej jako pełnomocnik skarżącego w dniu 30 lipca 2025 r., tj. prawnikowi M. H. W dniu 26 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wnioskodawca z uwagi na niepełnosprawność nie ma możliwości osobistego złożenia podpisu, mając na uwadze powyższe przekazuje pełnomocnictwo do reprezentowania podpisane w sposób określony w art. 63 § 3 k.p.a. Przepis ten nie wymaga, aby czynność podpisania musiała być dokonana w siedzibie organu. Do wyjaśnień dołączono pełnomocnictwo na formularzu PEL, w którym jako udzielającego wskazano skarżącego, natomiast podpis złożyła E. J. Poniżej podpisu dokonano adnotacji, że podpis został złożony z upoważnienia brata z uwagi na jego brak zdolności do samodzielnego złożenia podpisu. Pismem z 28 sierpnia 2025 r. ZUS ponownie wezwał do uzupełnienia braku w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, wskazując, że pełnomocnictwo z tuszowym odciskiem palca nie spełnia wymogów formalnych. Wezwanie doręczono osobie wskazanej jako pełnomocnik skarżącego w dniu 29 sierpnia 2025 r. W dniu 25 września 2025 r. wniesiono o wydłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku do 24 października 2025 r., wskazując, że na dzień 9 października 2025 r. została umówiona wizyta domowa notariusza. W dniu 29 października 2025 r. złożono wyjaśnienia, że z uwagi na znaczne pogorszenie stanu zdrowia, wnioskodawca nie był w stanie złożyć podpisu przed notariuszem. Mając na uwadze powyższe jako reprezentujący skarżącego, M.H. podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w piśmie z 26 sierpnia 2025 r. Pismem z 6 listopada 2025 r. po raz kolejny ZUS wystosował wezwanie do uzupełnienia braków w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, wskazując, że dołączone pełnomocnictwo z tuszowym odciskiem palca nie spełnia wymogów formalnych. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że jeżeli osoba z niepełnosprawnością nie może własnoręcznie podpisać pełnomocnictwa, to może wówczas udzielić pełnomocnictwa notarialnego lub zgłosić na salę obsługi klienta pełnomocnictwo do protokołu. Wezwanie doręczono osobie wskazanej jako pełnomocnik skarżącego - 7 listopada 2025 r. Pismem z 4 grudnia 2025 r. ZUS pozostawił wniosek skarżącego o świadczenie wspierające bez rozpatrzenia, wskazując, że nie dostarczył wymaganych dokumentów, o które proszono w trzech kolejnych wezwaniach. W skardze na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniesiono o: wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że działanie ZUS nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż żaden przepis ustawy o świadczeniu wspierającym ani procedura administracyjna nie nakładają na wnioskodawcę czy jego pełnomocnika obowiązku przedstawiania dokumentu pełnomocnictwa podpisanego w określony sposób czy też udzielonego w szczególnej formie, na przykład z notarialnie poświadczonym podpisem lub w formie aktu notarialnego (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 6 września 2001 r. V SAB 315/00). Jedynym warunkiem dotyczącym formy pełnomocnictwa przewidzianym w k.p.a. jest forma pisemna jego udzielenia, która w niniejszej sprawie została zachowana. Nie sposób jest zatem znaleźć uzasadnienie dla działań podjętych przez ZUS w sprawie, który trzykrotnie wzywał wnioskodawcę o dokonanie tej samej czynności, nie wyjaśniając przy tym na jakiej podstawie prawnej działa i jakie są przyczyny nieuwzględnienia dotychczas przesłanych do ZUS pełnomocnictw. Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 12 k.c. nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie, zatem a contrario każda osoba w wieku 13 i więcej lat, która nie została ubezwłasnowolniona, posiada zdolność do czynności prawnych, przy czym pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się po ukończeniu 18 roku życia (art. 11 k.c.). Pełna zdolność do czynności prawnych stanowi atrybut osoby fizycznej i trwa po uzyskaniu pełnoletności nieprzerwanie aż do jej śmierci, chyba że osoba ta zostanie ubezwłasnowolniona. Sama dysfunkcja mentalna z powodu choroby lub wieku nie powoduje ustania pełnej zdolności do czynności prawnych, chociaż stanowić może podstawę do częściowego bądź całkowitego ubezwłasnowolnienia. Kwestię tę jednoznacznie w odniesieniu do pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu cywilnym rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z 26 lutego 2015 r., III CZP 102/14, w ramach której stwierdzono, że osoba z zaburzeniami psychicznymi, mająca zdolność procesową, może udzielić pełnomocnictwa procesowego. Sąd Najwyższy nadto wskazał, że poza racjami ściśle prawnymi, przemawiającymi w sposób oczywisty za dopuszczalnością udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez osobę dotkniętą zaburzeniami psychicznymi, należy uwzględnić także racje humanistyczne i społeczne. Zgodnie z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzoną w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., ratyfikowaną przez Polskę w dniu 25 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1669; por. oświadczenie rządowe z 25 września 2012 r., Dz.U. z 2012 r., poz. 1170), dyskryminacja kogokolwiek ze względu na niepełnosprawność jest pogwałceniem przyrodzonej godności i wartości osoby ludzkiej. W związku z tym w Konwencji przyjęto popieranie, ochronę i zapewnienie pełnego i równego korzystania ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności przez wszystkie osoby niepełnosprawne oraz popieranie poszanowania ich przyrodzonej godności. Mając to na względzie, strony Konwencji zobowiązały się zapewnić osobom niepełnosprawnym, na zasadzie równości z innymi osobami, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w tym przez dostosowanie przepisów procesowych, w celu ułatwienia skutecznego w nim udziału, bezpośrednio lub pośrednio. Przyjęta wykładnia przepisów o pełnomocnictwie procesowym w pełni respektuje to zobowiązanie, zapewnia bowiem osobie dotkniętej zaburzeniami psychicznymi i w związku z tym niepełnosprawnej psychicznie lub intelektualnie, mającej zdolność procesową i poszukującej ochrony swych praw, skuteczny dostęp do sądu, na równych prawach z pozostałymi osobami. W odniesieniu zaś do zastępczego podpisania podania (pełnomocnictwa) w sposób określony w art. 63 § 3 k.p.a. wskazać należy, że ZUS niezasadnie wymagał dla skuteczności takiego sposobu podpisania pełnomocnictwa osobistego stawiennictwa skarżącego w placówce terenowej ZUS. Ww. przepis nie wymaga, ażeby czynność podpisania podania przez inną osobę upoważnioną w przypadku, gdy osoba wnosząca podanie nie może lub nie potrafi się podpisać, dokonana być musiała w siedzibie organu, do którego podanie (pełnomocnictwo) jest kierowane. Brak jest zatem podstaw do żądania, aby pełnomocnictwo zostało podpisane w trybie art. 63 § 3 k.p.a. w ramach osobistej wizyty w oddziale placówce ZUS. Niedopuszczalne jest stosowanie prawa w taki sposób, że przyzwala się jedynie działanie zgodne z jedną częścią danego przepisu (art. 63 § 3 zdanie pierwsze - zgłoszenie podania (pełnomocnictwa) do protokołu) i jednocześnie bezpodstawnie, bez odpowiedniego uzasadnienia, pomija się dalszą część danego przepisu (art. 63 § 3 zdanie drugie - podpis zastępczy), gdy brak jest przeszkód faktycznych i prawnych do jego zastosowania. W ocenie strony skarżącej ZUS niezasadnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia ze względu na fakt, iż w ogóle nie był uprawniony do dokonania takiej czynności z uwagi na brak podstawy prawnej żądania przedstawianego w wezwaniach do uzupełnienia wniosku. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 3 września 2013 sygn. akt I OPS 2/13 w sytuacji takiej organ pozostaje w bezczynności, w związku z czym stronie przysługuje skarga na bezczynność po uprzednim ponagleniu organu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że po złożeniu skargi Sąd z urzędu bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.) lub w przepisach szczególnych. Sąd odrzuca skargę m.in. wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o świadczenie wspierające dla osoby z niepełnosprawnością. Wyjaśnić należy, że ustalenie prawa do świadczenia wspierającego przebiega w dwóch etapach. Wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie wymaga bowiem uprzedniego wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Zagadnienia związane z wydawaniem decyzji o ustaleniu poziomu potrzeby wsparcia uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.). Uzyskanie decyzji o ustaleniu poziomu potrzeby wsparcia stanowi warunek wystąpienia przez osobę niepełnosprawną mającą potrzebę wsparcia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wspierającego uregulowanego w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm., dalej powoływanej jako: "u.ś.w."). Ustalenie prawa do świadczenia wspierającego oraz jego wypłata następują na wniosek osoby, o której mowa w art. 3 ust. 2, lub osoby upoważnionej do jej reprezentowania. Wniosek składa się nie wcześniej niż w miesiącu, w którym decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia stała się ostateczna. Wniosek składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 9 ust. 1-3 u.ś.w.). Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wspierającego nie wymaga wydania decyzji. ZUS wydaje decyzję w sprawach odmowy przyznania świadczenia wspierającego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wspierającego oraz nienależnie pobranego świadczenia wspierającego (art. 13 ust. 1 i 4 u.ś.w.). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 u.ś.w., w przypadku, gdy wnioskodawca złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, w tym oświadczeń, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Nadto zgodnie z art. 30 u.ś.w.: 1. W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), przy czym: 1) jeżeli przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w tych przypadkach wydaje decyzję; 2) od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zażalenie nie przysługuje; 3) organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 2. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, z późn. zm.). Przepisy art. 83 ust. 3 i 5-7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych stosuje się odpowiednio. 3. W postępowaniu z odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wspierającego nie podlega kontroli sądowej decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia. 4. W przypadku oparcia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wspierającego wyłącznie na zarzutach dotyczących decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, sąd odrzuca odwołanie. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń, do którego odsyła art. 30 ust. 2 u.ś.w., odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Powyższa regulacja w sposób jednoznaczny przesądza, że kontrola działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach dotyczących świadczenia wspierającego została powierzona sądom powszechnym, a nie sądom administracyjnym. W konsekwencji - brak wydania przez ZUS w ustawowym terminie decyzji o przyznaniu świadczenia wspierającego i jego wypłacie nie podlega kontroli w trybie skargi na bezczynność, lecz otwiera drogę do wniesienia odwołania do sądu powszechnego. Skoro zaś niedopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaną w przedmiocie świadczenia wspierającego, tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tym zakresie (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 kwietnia 2026 r. sygn. II SAB/Go 2/26, postanowienie WSA w Rzeszowie z 13 stycznia 2026 r., II SA/Rz 1404/25, postanowienie WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2025 r., II SAB/Bk 130/25, CBOSA). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność ZUS w rozpoznaniu wniosku skarżącego o świadczenie wspierające, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. W tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.