II SAB/Ol 2/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Starosty L. w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie poprzednich zapisów ewidencyjnych dotyczących nieruchomości oddala skargę.

M.S. (dalej: "skarżący") w piśmie z 20 sierpnia 2025 r. zarzucił Staroście Lidzbarskiemu (dalej: "starosta"), że bezprawnie dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków (dalej: EGiB") dotyczących jego działki nr [...] w zakresie kwalifikacji prawnej gruntu oraz działki [...]. Skarżący zażądał odstąpienia od zmiany kwalifikacji gruntu, sposobu korzystania działek i przeznaczenia budynku, a także doręczenia kopii decyzji i dokumentów stanowiących podstawę prawną dotyczących ww. zmian. W piśmie z 4 września 2025 r. starosta poinformował skarżącego, że na podstawie § 44 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") dostosował prowadzoną bazę EGiB do przepisów tego rozporządzenia przez zmianę identyfikatorów budynków i lokali oraz ustalenie nowych identyfikatorów budynków i lokali w granicach obrębów ewidencyjnych powiatu. O ww. zmianach, zgodnie z § 35 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, powiadomił 17 i 20 marca 2025 r. Sąd Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim. Do zawiadomień dołączył wypis z rejestru gruntów i wypis z kartoteki budynków. W załączeniu przekazał przedmiotowe zawiadomienia. W pismach z 19 i 25 września 2025 r. skarżący m.in. zażądał dalszych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie i cofnięcia zmian w EGiB oraz w księgach wieczystych, polemizując z wyjaśnieniami starosty. Zarzucił ponadto nieprawidłową pisownię jego danych osobowych, poddał w wątpliwość umocowanie prawne starosty do pełnienia tej funkcji, zakwestionował podstawy prawne działania pracowników starostwa i sposób doręczania pism. Następnie, w ponagleniu z 15 października 2025 r. skarżący zarzucił, że nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z 29 września 2025 r., dotyczący zmian w EGiB w zakresie przedmiotowych nieruchomości. Starosta w piśmie z 23 października 2025 r. powtórzył wyjaśnienia zawarte w piśmie z 4 września 2025 r. Powtórzył, że w sprawie działał z urzędu w oparciu o art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej "ustawa") i § 44 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Odniósł się również do pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącego, dotyczących m.in. podstawy prawnej działania pracowników starostwa, pełnienia funkcji starosty, sposobu podpisywania pism czy pisowni imienia i nazwiska skarżącego. W piśmie z 5 listopada 2025 r. skarżący kolejny raz zażądał przywrócenia poprzednich zapisów w EGiB dotyczących działek nr [...]. Starosta odniósł się do żądań zawartych w tym piśmie w odpowiedzi z 3 grudnia 2025 r. Poinformował skarżącego, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia użytek gruntowy B to tereny mieszkaniowe niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, zajęte pod budynki mieszkalne. Działka nr [...] w EGiB oznaczona jest użytkiem B- tereny mieszkaniowe. W EGiB zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia dla działki danymi ewidencyjnymi są m.in. użytki gruntowe, a nie sposób korzystania z nieruchomości. Starosta nie mógł więc wnieść o zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ nie posiada takich danych. Dodatkowo wyjaśnił, że nie wykreślił budynku skarżącego z EGiB, lecz zmienił jedynie identyfikator tego budynku, a pozostałe dane ewidencyjne nie uległy zmianie. Podał ponadto użytki gruntowe, z jakich składają się w EGiB działki położone w obrębie Samolubie, gmina Kiwity. Zaznaczył, że nie wnioskował o wpisanie nowego sposobu korzystania dla ww. działek w księdze wieczystej. Starosta stwierdził ponadto, że szczegółowo udzielił odpowiedzi na wszystkie zgłaszane przez skarżącego kwestie w dotychczasowej korespondencji. Z uwagi na fakt, że kolejne pisma nie wnoszą nowych okoliczności mogących stanowić podstawę do ponownego rozpoznania sprawy, poinformował, że nie będzie udzielał odpowiedzi na dalsze skargi w tej samej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "WINGiK") w zawiadomieniu z 3 grudnia 2025 r. uznał za bezzasadną skargę skarżącego z 12 listopada 2025 r. na działania starosty w zakresie zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków. Poinformował skarżącego, że w wyniku działań podjętych w 2024 r. dotychczasowe identyfikatory budynków usytuowanych na przedmiotowych działkach zastąpiono identyfikatorami spełniającymi warunki określone w aktualnych przepisach prawa. Stwierdził, że raporty wygenerowane z systemu do prowadzenia EGiB dowodzą, że zmianie uległy wyłącznie identyfikatory, tj. ciągi znaków służące do jednoznacznej identyfikacji obiektów wykazywanych w bazie danych ewidencyjnych. Wyjaśnił, że w raportach występują opisy "Wykreślono budynek:" i "Dopisano budynek:", co jest związane z techniczną możliwością wprowadzania i dokumentowania zmian w ww. zakresie. Podkreślił, że starosta nie dokonał "merytorycznej zmiany stanu prawnego nieruchomości". W złożonej do tutejszego sądu skardze skarżący zarzucił staroście bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku o przywrócenie poprzednich zapisów ewidencyjnych dotyczących nieruchomości oraz zaniechanie prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Zaznaczył, że starosta w jednym z pism oświadczył, że nie będzie dalej udzielał informacji, co oznacza odmowę załatwienia sprawy. Wywiódł, że bezczynność organu ma charakter kwalifikowany i rażąco narusza prawo, gdyż dotyczy sprawy o istotnym znaczeniu dla prawa własności, dotyczy czynności już dokonanych i utrzymywanych w obrocie prawnym, a organ świadomie uchyla się od ich naprawienia. Nadto, skarżący nie ma jakiejkolwiek drogi odwoławczej, skoro nie wydano decyzji. Skarżący wniósł o wymierzenie staroście kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł z uwagi na rażące naruszenie prawa i uporczywą bezczynność. Stwierdził, że organ w sposób świadomy i uporczywy uchyla się od wydania aktu administracyjnego i uniemożliwia stronie realizację prawa do sądu. Skarżący wyjaśnił m.in., że jest właścicielem nieruchomości, która w EGiB była opisana jako działka zabudowana budynkiem mieszkalnym. W latach 2024/2025 starosta zmienił w EGiB: kwalifikację gruntu z "działki zabudowanej" na "tereny mieszkaniowe", identyfikatory i dane budynków i wprowadził nowe oznaczenia budynków. Zmiany te zostały następnie ujawnione w księdze wieczystej. Skarżący zarzucił, że starosta nie wydał decyzji administracyjnej i nie prowadził postępowania w tej sprawie z udziałem skarżącego. Skarżący nie został więc zawiadomiony o zamiarze dokonania zmian i nie doręczono mu żadnego rozstrzygnięcia. Organ w swoich pismach powoływał się na "dostosowanie do rozporządzenia", "zmiany porządkowe" lub "zmianę numeracji", jednak nie wskazał konkretnej podstawy prawnej, która uprawniałaby do zmiany kwalifikacji gruntu i danych budynków. Przy piśmie procesowym z 18 grudnia 2025 r. skarżący przedłożył pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 grudnia 2025 r., w którym organ ten m.in. uznał za bezzasadną skargę skarżącego z 12 listopada 2025 r. na działania starosty i podzielił stanowisko WINGiK wyrażone w piśmie z 3 grudnia 2025 r. W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku o przywrócenie poprzednich zapisów w EGiB. Udzielał bowiem informacji skarżącemu w terminach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8), a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Na podstawie ww. przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do zbadania czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie czy stan zaistniałego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Zawarty w skardze zarzut bezczynności starosty obliguje więc sąd do ustalenia, czy organowi temu można przypisać zarzucaną bezczynność, a także czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność zaistnieje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarżący kwestionuje brak wydania decyzji w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (dalej: EGiB") dotyczących jego działek. Wywodzi, że zmiany te zostały dokonane nieprawidłowo i powinny być cofnięte. Skarżący przedstawił w pismach składanych do starosty, że zmiany te polegają na zastąpieniu zwrotów: "działka zabudowana" określeniem "tereny mieszkaniowe", "budynek mieszkalny (wielorodzinny)" zwrotem "budynki mieszkalne (wiele budynków odrębnych na działce)", a zapisu "gospodarstwo rolne" sformułowaniami "pastwiska trwałe" i "grunty rolne zabudowane". Jak prawidłowo wyjaśniał starosta w pismach kierowanych do skarżącego, podstawę prawną opisanych zmian w EGiB stanowił § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków do dnia 31 grudnia 2023 r. dostosuje obecnie prowadzoną bazę danych ewidencji gruntów i budynków do przepisów niniejszego rozporządzenia. Na mocy ust. 4 dotychczas nadane identyfikatory budynków i lokali niespełniające warunków określonych w niniejszym rozporządzeniu pozostawia się w dotychczasowej postaci do czasu ustalenia nowych identyfikatorów, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2029 r. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że starosta miał obowiązek, wynikający wprost z ww. przepisu, dokonania takich zmian w bazie danych EGiB, aby dostosować ją do przepisów aktualnego rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, tak jak Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe. Podkreślić należy, że ani przepisy rozporządzenia z 2021 r., ani przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm., dalej "ustawa"), nie wymagają i nie przewidują obowiązku prowadzenia przez starostę postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), jeżeli podejmuje on czynności mające na celu dostosowanie prowadzonej bazy danych ewidencji gruntów i budynków do przepisów ww. rozporządzenia. Starosta nie miał więc obowiązku zawiadamiania właścicieli nieruchomości ani prowadzenia jakichkolwiek czynności z ich udziałem. W takiej sytuacji starosta nie miał również ani obowiązku, ani możliwości, wydania decyzji administracyjnej. Jak bowiem wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej, jest nieważna. Wyjaśnić należy, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia. Oznacza on, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. np. wyroki NSA z 9.01.2007 r. II OSK 1369/06 i z 6.04.2018 r. II GSK 1800/16). Brak podstawy prawnej do wydania decyzji zaistnieje również, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna. Jak już wyżej zaznaczono, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej, jeżeli starosta dostosowuje prowadzoną bazę danych EGiB do przepisów ww. rozporządzenia. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Jak wyjaśniał to starosta w ww. pismach oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w zawiadomieniu z 3 grudnia 2025 r., w EGiB w odniesieniu do wskazywanych nieruchomości skarżącego zmianie uległy wyłącznie identyfikatory budynków i lokali, tj. ciągi znaków służące do jednoznacznej identyfikacji obiektów wykazywanych w bazie danych ewidencyjnych, zaś zmiany użytków wynikają z przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Dodać należy, że przepisy rozporządzenia nie przewidują też obowiązku zawiadamiania właścicieli nieruchomości o zmianach w EGiB poczynionych w związku z dostosowywaniem tej bazy danych do aktualnych przepisów. Jak bowiem stanowi wyraźnie § 35 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta, w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji, zawiadamia: 1) organy podatkowe - w przypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego; 2) wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego - w przypadku zmian danych objętych działem I ksiąg wieczystych; 3) właściwe podmioty ewidencyjne, o których mowa w § 11 pkt 7 oraz § 12 pkt 1 - w przypadku, gdy zmiana została dokonana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, lub w trybie czynności materialno-technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dotyczyła: a) pola powierzchni działki ewidencyjnej, b) rodzaju lub pola powierzchni użytków gruntowych, c) rodzaju budynku, d) numeru działki ewidencyjnej. Konsekwencją obowiązku dostosowania obecnie prowadzonej bazy danych EGiB do przepisów ww. rozporządzenia (na podstawie § 44 tego rozporządzenia) do 31 grudnia 2023 r. jest to, że nie można zarzucić staroście bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie poprzednich, niezgodnych z przepisami tego rozporządzenia, zapisów w EGiB. Stwierdzić bowiem należy, że starosta odpowiedział na pisma skarżącego z zachowaniem terminu z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Na pismo z 20 sierpnia 2025 r. udzielił odpowiedzi pismem z 4 września 2025 r., na pisma z 19 września 2025 r. (data wpływu do organu: 29 września 2025 r.) i z 25 września 2025 r. –pismem z 23 października 2025 r., zaś na pismo z 5 listopada 2025 r. – pismem z 3 grudnia 2025 r. Starosta prawidłowo więc dostosował zapisy EGiB dotyczące nieruchomości skarżącego w ww. zakresie do aktualnych przepisów. Tym samym nie mógł przywrócić przednich zapisów w tej ewidencji, gdyż byłoby to jednoznacznie sprzeczne z ww. przepisami prawa. W konsekwencji niezasadny jest zarzut bezczynności starosty polegającej na zaniechaniu rozpoznania wniosku skarżącego o przywrócenie poprzednich zapisów ewidencyjnych dotyczących jego nieruchomości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.