II SAB/Ol 94/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy K. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić B. P. uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).

B. P. Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] (dalej: "skarżąca") wnioskiem z 21 stycznia 2026 r. zwróciła się do Przewodniczącego Rady Gminy Kiwity (dalej: "przewodniczący RG") o udostępnienie informacji publicznej: 1) czy przed głosowaniem nad uchwałami o numerach: XV/80/25, XV/81/25 i XX/111/25 radnym Rady Gminy Kiwity zostały przedłożone lub udostępnione dokumenty pochodzące z kuratorium oświaty i prokuratury, dotyczące spraw objętych treścią tych uchwał, 2) jeżeli tak, w jakiej formie te dokumenty zostały udostępnione (materiały sesyjne, załączniki do projektu uchwały, prezentacja ustna, inne), 3) czy dokumenty te stanowiły element materiałów przygotowanych na sesję rady gminy, na której podjęto ww. uchwały. W piśmie z 2 lutego 2026 r. przewodniczący RG wyjaśnił, że informacje na temat procedury rozpatrywania skarg i wniosków przez RG są zawarte w statucie gminy W piśmie z 3 lutego 2026 r. skarżąca stwierdziła, że nie występuje jako osoba prywatna, lecz jako dyrektor szkoły W dniu 16 lutego 2026 r. przewodniczący RG podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z 2 lutego 2026 r. Skarżąca 20 marca 2026 r. wywiodła skargę na bezczynność przewodniczącego RG w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o: stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku przez udzielenie informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniła, że skarga dotyczy utrwalonego sposobu działania organu polegającego na systematycznym uchylaniu się od realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzuciła, że organ nie udzielił pełnej, jednoznacznej informacji odpowiadającej zakresowi wniosku ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, dlatego też przewodniczący RG pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 2 maja 2026 r., w odpowiedzi na wezwanie sądu skarżąca potwierdziła, że wniesiona przez nią skarga dotyczyła bezczynności Przewodniczącego Rady Gminy Kiwity. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu ustala stan faktyczny i bada jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie w sprawie, a następnie poczynione ustalenia konfrontuje z postępowaniem organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") od Przewodniczącego Rady Gminy Kiwity. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 27.01.2016 r. I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się też, że podmiot zobowiązany jest zwolniony z obowiązku udostępniania żądanych informacji publicznych, jeżeli wykaże, że wnioskodawca jest już w ich posiadaniu albo prawomocnie odmówił uprzednio ich udostępnienia (por. wyroki NSA z 15.03.2024 r. III OSK 225/22; 28.08.2015 r. I OSK 2172/14). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim wyjaśnić kwestię podmiotu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej. Jak już zaznaczono, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Podmiotem władzy publicznej jest gmina, której zostały przypisane określone zadania administracyjne (głównie w art. 6 – art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: "u.s.g."). Organami gminy, zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g., są natomiast wyłącznie rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organom tym w u.s.g. przydzielono określone funkcje niezbędne do prawidłowej realizacji powierzonego gminie zakresu zadań administracyjnych. Funkcje te organy wykonują w imieniu gminy. Jak zaś wynika z art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., rada gminy wybiera ze swego grona m.in. przewodniczącego, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy zawarte w art. 11a u.s.g. mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, w związku z powyższym, niedopuszczalne jest tworzenie jakichkolwiek innych organów gminy, ponad te, które określa ustawa. W związku z powyższym nie można uznać przewodniczących rad gmin oraz ich zastępców za organy gminy (patrz. C. Martysz (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 11 (a); I. Niżnik-Dobosz (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 11 (a); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 14 lipca 2023 r., sygn.. akt III OSK 1743/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 882/21; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 385/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 128/14). Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. stanowiąc, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad, kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego wyłącznie w stosunku do rady gminy. Co istotne przewodniczący rady nie jest organem gminy. Jego wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2013 r. II OSK 1458/13, ONSAiWSA 2015 r., Nr 1, poz. 11). Przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy, zaś podmiot zobowiązany, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to "organ władzy publicznej", dlatego też przewodniczący RG nie jest podmiotem ani zobowiązanym, ani uprawnionym do udostępniania informacji publicznej w imieniu organów gminy. Skarga w przedmiocie bezczynności, aby odniosła skutek na tle przepisów u.d.i.p. musi być skierowana do organu władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że skarga dotyczyła przewodniczącego RG, do którego wcześniej skarżąca skierowała wniosek, określiła go w skardze jako podmiot, który dopuścił się bezczynności, a następnie raz jeszcze w odpowiedzi na wezwanie sądu, w piśmie z 2 maja 2026 r. potwierdziła, że skarży bezczynność przewodniczącego Rady Gminy Kiwity w udostępnieniu informacji publicznej. W tej sytuacji wobec stwierdzenia, że wniosek skarżącej z 21 stycznia 2026 r. nie spełnia wymogu wynikającego z przepisów u.d.i.p., nie został bowiem skierowany do organu władzy publicznej, bądź podmiotu wykonującego zadania publiczne, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., skargę na bezczynność w załatwieniu tego wniosku należało uznać za niedopuszczalną. Dlatego też sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił, O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi odrzuconej orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.