II SAB/Po 40/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. z.o.o z siedzibą w K. na bezczynność E. sp. z.o.o w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") wystąpiła do E. sp. z o.o. w P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji w jaki sposób realizowane są przez spółkę tzw. przyłączenia komercyjne, tj. przyłączenia realizowane na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. W szczególności informacje dotyczące tego, czy istnieje dokument wewnętrzny spółki (także w postaci wytycznych, procedury, praktyki lub podobnych regulacji) regulujący sposób procedowania przyłączenia komercyjnego (pkt 1), ile postępowań w sprawie przyłączeń komercyjnych prowadziła spółka od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia otrzymania niniejszego pisma (pkt 2) i w jaki sposób spółka prowadzi postępowanie w sprawie wniosku o wykonanie przyłączenia komercyjnego (pkt 3). W piśmie z dnia 21 lutego 2023 r., nr [...], E. sp. z o.o. z siedzibą w P. działając na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. odnosząc się do punktu drugiego wniosku wyjaśniła, że we wnioskowanym okresie tj. od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 15 lipca 2022 r. spółka przeprowadziła jedno postępowanie w sprawie przyłączeń komercyjnych, tj. dokonała wybudowania takiego przyłącza, a odnosząc się do punktu trzeciego wskazała, że postępowania prowadzone są na wniosek inwestora o przyłączenie na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy Prawo energetyczne. W zakresie punktu pierwszego spółka wskazała natomiast, że posiada wewnętrzną informację opisującą standardy procedowania przyłączenia komercyjnego. Jednocześnie spółka wyjaśniła, że żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej i tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nawet jednak przyjmując, że wnioskowane informacje stanowiłyby informację publiczną spółka zmuszona byłaby do wydania decyzji o odmowie udzielenia tej informacji, z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy bądź prywatność osoby fizycznej. Żądana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, wobec której podmiot zobowiązany podjął kroki mające na celu zachowanie jej poufności. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do E. sp. z o.o. z siedzibą w P. ponaglenie, w którym wskazała, że w związku z niewydaniem decyzji odmownej w konsekwencji negatywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 11 lipca 2022 r. złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, wnosi o wydanie przedmiotowej decyzji w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia otrzymania ponaglenia. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wyjaśniła, że spółka E. jest niekonsekwentna w przyjętej przez siebie argumentacji. Z jednej strony stanęła bowiem na stanowisku, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a z drugiej powołała się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w celu wykazania, iż ujawnienie informacji objętych przedmiotowym wnioskiem mogłoby spowodować szkodę dla interesów E. Z powyższego wywodu wynika zatem, że E. w istocie uznaje wnioskowane informacje za informacje publiczne, jednak w związku z powołaniem się na klauzulę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa odmówiono im takiego waloru. W tej sytuacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. E. zobowiązana była wydać decyzję odmowną w przypadku nieuwzględnienia wniosku spółki, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Konsekwencją tego pozostaje nie tylko naruszenie przepisów prawa przez E. , ale przede wszystkim niemożność skorzystania przez spółkę ze środków ochrony swoich praw na drodze sądowej, co naraża ją na szkodę. W odpowiedzi w piśmie z dnia 20 marca 2023 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w P. podkreśliła, że udzieliła odpowiedzi na pytania nr 2 i 3. Co zaś się tyczy pytania nr 1, spółka wskazała, że wnioskowane informacje stanowią informację wewnętrzną, a tym samym ich udostępnienie nie następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnienia odnoszące się do tajemnicy przedsiębiorstwa przedstawione w piśmie spółki z dnia 21 lutego 2023 r. poczynione zostały z dalece idącej ostrożności procesowej. W tym zakresie spółka podtrzymuje swoje stanowisko i wskazuje, że nawet gdyby uznać wnioskowane informacje za informację publiczną (czemu spółka zaprzecza) nie zostałyby one udostępnione, właśnie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. W skardze na bezczynność z dnia 14 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o zobowiązanie E. sp. z o.o. z siedzibą w P. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła spółce naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust 1 w zw. z art.13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja stanowiąca przedmiot wniosku nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, co w konsekwencji spowodowało brak zajęcia przez E. sp. z o.o. stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w formie i terminie prawem przewidzianym. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy nie jest rozważenie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej z powodu potrzeby ochrony informacji niejawnych. Przedmiotem rozpoznana jest to, czy w sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej i czy E. sp. z o.o. powinna wydać w sprawie decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji w dniu 11 lipca 2022 r., a zatem ponad 8 miesięcy temu. Do dnia dzisiejszego E. sp. z o.o. nie zajęła stanowiska w formie przewidzianej prawem, tj. w formie decyzji. Konsekwencją tego pozostaje nie tylko naruszenie przepisów prawa, ale przede wszystkim niemożność skorzystania przez spółkę ze środków ochrony swoich praw na drodze sądowej, co naraża ją na szkodę. W odpowiedzi na skargę spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu E. podkreśliła, że informacja, o której udostępnienie wniosła skarżąca nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem stanowi dokument wewnętrzny. Jednocześnie podniesiono, że skarżąca wnioskując o informację, czy E. posiada dokument wewnętrzny regulujący sposób procedowania przyłącza komercyjnego, już na tym etapie była świadoma, że wnioskowane dokumenty stanowią informację/dokument wewnętrzny, a tym samym nie mogą stanowić informacji publicznej. Dodatkowo wskazano, że skarżąca nie wniosła o udostępnienie przedmiotowego dokumentu. Stąd też E. udzielając odpowiedzi wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków, o których mowa w art. 2 i art. 3 u.d.i.p. Zarzut skarżącej, jakoby E. dopuściła się bezczynności jest więc chybiony, albowiem odpowiedź na wniosek została udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 ustawy), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca była zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei spółka E. jako podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w powyższym rozumieniu zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne, np. oddziały (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 230/14). Oś sporu w sprawie koncentruje się natomiast wokół ustalenia, czy E. sp. z o.o. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2022 r. pomimo udzielenia odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 21 lutego 2023 r. Skarżąca nie podważa przy tym, że spółka udzieliła żądanych informacji w zakresie punktów 2 i 3 wniosku (tj. ile postępowań w sprawie przyłączeń komercyjnych prowadziła spółka od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia otrzymania wniosku oraz w jaki sposób spółka prowadzi postępowanie w sprawie wniosku o wykonanie przyłącza komercyjnego), natomiast stoi na stanowisku, że E. wadliwie nie wydała decyzji administracyjnej odmawiając udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 1, tj. czy istnieje dokument wewnętrzny spółki (także w postaci wytycznych, procedury, praktyki lub podobnych regulacji) regulujący sposób procedowania przyłączenia komercyjnego, a w konsekwencji pozostaje w bezczynności z uwagi na brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że zasadnicze znaczenie w realiach rozpoznawanej sprawy ma treść wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2022 r. Zauważenia bowiem wymaga, że skarżąca wniosła o udzielenie informacji "czy istnieje dokument wewnętrzny spółki (także w postaci wytycznych, procedury, praktyki lub podobnych regulacji) regulujący sposób procedowania przyłączenia komercyjnego" (k. [...] akt adm.). W odpowiedzi E. wskazała natomiast, że "spółka posiada wewnętrzną informację opisującą standardy procedowania przyłączenia komercyjnego" (k. [...] akt adm.). W tej sytuacji należy uznać, że tak udzielona odpowiedź wyczerpuje żądanie udzielenia informacji przez spółkę, albowiem skarżąca w treści wniosku nie wystąpiła o udostępnienie rzeczonego wewnętrznego dokumentu spółki gdyby takowy istniał. Także w złożonym przez skarżącą ponagleniu skarżąca powtórzyła, że zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji, czy istnieje dokument wewnętrzny E. regulujący sposób procedowania przyłączenia komercyjnego. Obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek uznaje się natomiast za zrealizowany, jeżeli podmiot zobowiązany udzielił jej zgodnie z wnioskiem. Podmiot zobowiązany nie może bowiem domyślać się, o co chodzi wnioskodawcy. Jeśli wnioskodawca stwierdzi, że udzielona mu informacja powinna być uzupełniona, to powinien złożyć nowy wniosek (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1150/08). Z uwagi na powyższe nie ma więc znaczenia, czy stanowisko spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w P. co do tego czy sporny dokument mógłby zostać udostępniony – wg spółki nie stanowi on informacji publicznej – jest prawidłowe, albowiem wniosek nie zawierał żądania udostępnienia tego dokumentu. Wpływu na rozstrzygnięcie nie miały także dalsze rozważania spółki o tym, że gdyby taki dokument stanowił informację publiczną, to spółka mogłaby odmówić jego udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Z uwagi na jednoznaczne brzmienie wniosku wszczynającego postępowanie, który kształtuje obowiązki podmiotu, do którego wpłynął ten wniosek, dodatkowe informacje udzielone przez E. sp. z o.o. w P. w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. i 20 marca 2023 r. należy uznać za wyrażenie dodatkowego stanowiska przez spółkę, niejako wyprzedzającego ewentualną polemikę wnioskodawcy z tym stanowiskiem. Jednocześnie zauważyć należy, że co prawda spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek ze znaczącym opóźnieniem, albowiem wniosek wpłynął do spółki w dniu 15 lipca 2022 r., natomiast odpowiedź została udzielona w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r., to skarżąca nie zdecydowała się wnieść skargi na bezczynność w czasie, w którym podmiot pozostawał w bezczynności (tj. przed udzieleniem odpowiedzi z dnia 21 lutego 2023 r.). Załatwienie sprawy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność wyłącza natomiast możliwość uwzględnienia takiej skargi. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy przez wymuszenie na organie jej załatwienia. Końcowo Sąd wskazuje, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca spółka wystąpiła do E. sp. z o.o. w P. z nowym wnioskiem zawierającym żądanie udostępnienia spornego dokumentu wewnętrznego spółki regulującego sposób procedowania przyłączenia komercyjnego. W przypadku odmowy jego udostępnienia w formie decyzji lub też poinformowania wnioskodawcy, że dokument ten nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stronie będzie przysługiwać skarga do sądu administracyjnego i wówczas rolą Sądu będzie przesądzenie, czy żądania informacja stanowi informację publiczną, a jeśli tak, czy spółka mogła odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.