II SAB/Sz 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. M. - C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wszczęcia postępowania oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez R. M. (dalej: "Skarżąca") jest bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "organ") w sprawie dotyczącej przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm, dalej: "ustawa p.w."). Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] z żądaniem wszczęcia i przeprowadzenia - na podstawie przepisu art. 234 ust. 3 ustawy p.w. postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny S. , gmina [...], powiat [...], polegającej na wykonaniu przez właściciela tej działki urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych [...] obręb geodezyjny S. , gmina [...], powiat [...], wraz z przepustem zlokalizowanym na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb geodezyjny S. , gmina D. . W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że w 2017 r. właściciel działki nr [...], sąsiadującej z należącą do wnioskodawczym działką nr [...], bez wiedzy i zgody Skarżącej wykonał prace polegające na wykonaniu rowu melioracyjnego, którego znaczna część przebiega przez teren działki nr [...], a także przepustu zlokalizowanego pod drogą stanowiącą działkę nr [...] którego wylot również znajduje się działce nr [...]. Na skutek wykonania przedmiotowego urządzenia wodnego doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...], albowiem wody opadowe i gruntowe z terenu działki nr [...] zbierają się w przedmiotowym rowie i kierowane są na działkę nr [...]. Skarżąca zażądała nakazanie właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i ustalenie terminu wykonania tych czynności, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych na okoliczność ustalenia, czy wykonanie urządzenia wodnego wskazanego w pkt. 1 powyżej nastąpiło ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w szczególności dla gruntu stanowiącego działkę nr [...]. Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy [...] przekazał powyższe pismo wg właściwości do Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie. W uzasadnieniu Wójt Gminy [...] wskazał, że uznał, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie, gdyż w tej sprawie należy zastosować art. 191 ustawy p.w. Przytaczając brzmienie przepisów zarówno art. 234, jak i 191 wspomnianej ustawy, organ powołał się na orzecznictwo sądowo- administracyjne, które uzasadnia przyjęcie, że Wójt Gminy [...] nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r., który to wniosek należy przekazać do organu właściwego, czyli Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie. Pismem, z dnia 24 września 2021 r. Skarżąca na podstawie przepisu art. 37 §1 k.p.a., złożyła ponaglenie wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu merytorycznego rozpoznania wskazanego wyżej podania z dnia 16 sierpnia 2021 r. i wyznaczenie Wójtowi Gminy [...] terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia 11 października 2021 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r. złożonego na podstawie przepisu art. 234 ust. 3 ustawy p.w. dotyczącego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny S. , gmina [...], powiat [...], polegającej na wykonaniu przez właściciela tej działki urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych [...] obręb geodezyjny S. gmina [...], powiat [...], wraz z przepustem zlokalizowanym na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb geodezyjny S. , gmina [...] Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu merytorycznego rozpoznania wskazanego wyżej wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r., w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w przypadku braku szczególnych uregulowań ustawowych, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd bada także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a, sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd może rozpoznać w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim też trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 16 sierpnia 2021 r. zawierającego żądanie przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy p.w. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że z dniem 1 czerwca 2017 r., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treści ww. regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że Skarżąca przed złożeniem skargi dopełniła powyższego wymogu, wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie za pośrednictwem Wójta Gminy [...] pismo z dnia 24 września 2021 r. W piśmie tym Skarżąca w sposób jednoznaczny zarzuciła bowiem organowi niezałatwienie sprawy z jej wniosku. Stąd, w ocenie Sądu, uznać należało je za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przeprowadzona przez Sąd ocena legalności wykazała jednak, że organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zakresie tak dokonanej oceny w pierwszej kolejności Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy organ nie wywiązuje się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia stosownie do art. 36 k.p.a. Na gruncie postępowania administracyjnego, według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi bowiem wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skarga na bezczynność organu stanowi z kolei środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania. W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy [...] uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 16 sierpnia 2021 r. i stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. działając bez zbędnej zwłoki, pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r., przekazał wniosek do rozpoznania według właściwości Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Szczecinie Z przedłożonych akt wynika również, że o przekazaniu wniosku organ poinformował pełnomocnika Skarżącej, przesyłając do wiadomości kopię pisma przekazującego bez załączników – co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych dowodu potwierdzającego przesłanie tego pisma i jego odbioru dnia 23 sierpnia 2021 r. Powyżej wskazane działania organu, polegające na przekazaniu wniosku Skarżącej do rozpoznania innemu organowi, jako właściwemu do jego załatwienia oraz na zawiadomieniu o tym Skarżącej jednoznacznie potwierdzają, że w dacie wniesienia skargi do Sądu przed Wójtem Gminy [...] nie toczyło się postępowanie, w ramach którego Skarżąca zarzuca organowi bezczynność. Jednocześnie, w ocenie Sądu ich podjęcie odpowiada przepisom prawa i nie wskazuje na zaistnienie bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy bowiem rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Oznacza to, że organowi administracji nie można przypisać bezczynności, gdy stwierdzając w sprawie swoją niewłaściwość, podejmuje działania stosownie do unormowań wskazanych w art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 63/19; wyrok WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 68/21). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ wypełnił obowiązek proceduralny wynikający z art. 65 § 1 k.p.a., a jego realizacja powoduje, że nie można zarzucić mu bezczynności. W sprawie z wniosku Skarżącej organ podjął bowiem działanie w formie i terminie przewidzianym w przepisach prawa, tj. stosownie do art. 35 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), a przekazanie podania do organu właściwego nie następuje w formie zaskarżalnego aktu, ale w formie czynności materialnoprawnej mającej postać zwykłego pisma i w konsekwencji nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Ma ono ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość, a w przeciwny przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1823/20). Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to z kolei według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Wobec przekazania wniosku Skarżącej według właściwości do innego organu brak jest zatem w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że Wójt Gminy [...] jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania tego wniosku. Innymi słowy jako organ niewłaściwy w sprawie, nie jest organem zobowiązanym do jej załatwienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 261/18). Podkreślić należy, że o bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., w niniejszej sprawie można by mówić gdyby organ oceniając, że nie jest właściwy w sprawie, nie przekazał niezwłocznie wniosku do właściwego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi wyłącza z kolei możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 348/13). Wskazać również trzeba, że bez znaczenia dla oceny dokonywanej w niniejszej sprawie pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarżącej. Zagadnienia te podlegają bowiem ocenie w przypadku sporu kompetencyjnego pomiędzy organami, który rozpoznawany jest w odrębnym trybie. Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie któremu przekazano wniosek Skarżącej do rozpoznania był związany tym przekazaniem. Jeżeli natomiast uznałby, że nie jest właściwy w sprawie, to jego obowiązkiem było zainicjowanie sporu w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.