II SAB/Wa 690/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłość Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz M. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

M. G. wniósł skargę na przewlekłość Wójta Gminy [...], zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie w ustawowym terminie informacji publicznej. M. G. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek skarżącego wpłynął do Urzędu Gminy w [...] w dniu [...] września 2020r. Organ wskazał, iż w trakcie rozpatrywania wniosku okazało się, że informacja o której udostępnienie wnosi skarżący znajduje się w aktach, które przekazane zostały do Starosty [...] celem wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Dokumentacja przekazana została w dniu [...] lutego 2020 r. Wobec powyższego organ pismem z dnia [...] września 2020 r. stosownie do art. 13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia [...] listopada 2020 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2020 r, organ wezwał skarżącego do wykazania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że żądana przez skarżącego informacja publiczna wskazana w pkt 6 wniosku jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Po wysłaniu pisma skarżącemu okazało się, że organ w piśmie z dnia [...] października 2020 r. omyłkowo wpisał, że chodzi o pkt 6 wniosku zamiast prawidłowego określenia, że chodzi o pkt 16 wniosku. Pismem z dnia [...] października 2020 r. organ sprostował oczywista omyłkę pisarską wyznaczając skarżącemu dodatkowo 7 dniowy termin na wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ podnosił, iż przedłużenie terminu na wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego nie wpłynęło w żaden sposób na przedłużenie załatwienia wniosku. W piśmie z dnia [...] października 2020 (data doręczenia 28.10.2020 r.) skarżący stara się wykazać, że szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji publicznej zawartej w pkt 16 wniosku to konieczność ustalenia czy Gmina [...] znajduje się z P. S. (projektant drogi) w stałych relacjach gospodarczych, a także przeprowadzenie dalece szerszej weryfikacji związków miedzy gminą, a osobą projektanta, który przygotowywał nie tylko projekt drogi, ale i projekt stacji dla [...] na zlecenie inwestora publicznego. W dniu [...] listopada 2020 r. organ udostępnił skarżącemu informację publiczną na wniosek z dnia [...] września 2020 roku, za wyjątkiem odpowiedzi na punkt 16 wniosku. Wójt Gminy [...] wskazał, iż ewentualne rozważania w przedmiocie uznania przez organ czy w sprawie został wykazany szczególnie istotny interes publiczny czy też nie w zakresie pkt 16 wniosku zostanie rozstrzygnięta przez organ poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej bądź w drodze decyzji odmawiającej jej udostępnienia. M. G. wniósł skargę na przewlekłość Wójta Gminy [...], zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie w ustawowym terminie informacji publicznej. W ocenie skarżącego Wójt Gminy [...] działa w sposób przewlekły w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2020 r. o udzielenie informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy winien być rozpatrzony niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni. W tym terminie organ poinformował, że odpowiedź zostanie udzielona do [...] listopada 2020 r., czyli w maksymalnym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 ustawy. Powodem jest przekazanie dokumentów organowi właściwemu w sprawach architektury i budownictwa. Zdaniem skarżącego powód ten nie jest rzeczywisty. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość przedłużenia terminu do udzielenia informacji. Taka ewentualność ma miejsce jedynie wówczas, gdy informacja nie może być udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Wtedy konieczne jest powiadomienie o nowym terminie i powodach opóźnienia. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może zasłaniać się treścią art. 13 ust. 2 ustawy, gdy przedstawione powody opóźnienia są nierealne i niewiarygodne. Skarżący podnosił, iż organ w żaden sposób nie wykazał jaki wpływ ma dokumentacja techniczno - budowlana dołączona do wniosku o udzielenie zintegrowanego zezwolenia z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ostatecznie można przyjąć, że organ nie mógł udzielić informacji na pytania zawarte w pkt 8-11 wniosku z [...] września 2020 r., odnoszące się stricte do sporządzonej dokumentacji. Niemniej jednak w pozostałym zakresie żądana informacja miała charakter niezwiązany bezpośrednio z dokumentacją techniczną. Były to pytania dotyczące umowy zawartej z [...] Sp. z o.o., jako partnera prywatnego w realizacji zamierzenia budowlanego w postaci budowy drogi gminnej. W ocenie skarżącego organ co prawda nie znajduje się w bezczynności - prowadzi korespondencję w sprawie wniosku, niemniej jednak dąży do nieuzasadnionego przewlekania procedury i nieuzasadnionego wydłużenia czasu udzielenia odpowiedzi. Nosi to znamiona przewlekłości, o której stwierdzenie wnosił. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] odmówił udzielenia informacji publicznej zawartej w pkt 16 wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację tej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Należy wskazać, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art.16 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 poz. 1429 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Wnioskowana informacja posiada zaś walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2-3 u.d.i.p. (bezsporne). Na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna udostępniana jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek skarżącego o udostepnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2020r. wpłynął do organu w dniu [...] września 2020r. Organ wprawdzie prowadził korespondencję ze skarżącym, wskazując m.in., iż dla rozpatrzenia wniosku wymagana jest dokumentacja, którą przekazał, tym nie mniej dopiero w dniu [...] lipca 2020r. skarżący otrzymał żądana informację (za wyjątkiem odpowiedzi na punkt 16 wniosku). Odnośnie zapytania z pkt 16 wniosku organ w dniu [...] listopada 2020r. wydał decyzję odmowną. Stwierdzić należy, iż w dacie wniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Jednakże przewlekłość ta ustała wobec udostępnienia żądanej informacji oraz wydania decyzji odmownej w zakresie informacji z punktu 16 wniosku. W tej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaistnienie powyżej okoliczności nie zwalnia jednak Sądu od obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wójt Gminy [...] przekroczył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zatem postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego cechowało się przewlekłością. Sąd wskazał we wstępnych rozważaniach, iż dla oceny czy wystąpiła przewlekłość nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany lub określona czynność nie została dokonana przez organ. Okoliczności tzw. niezależne od organu stanowią natomiast element oceny przy ustalaniu tego czy w sprawie wystąpiło rażące nadużycie prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie było rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił odpowiedzi na wniosek (za wyjątkiem pkt 16), co było poprzedzone korespondencją ze skarżącym, w której organ informował o przesłankach powodujących przedłużenie rozpoznania wniosku oraz o swoim stanowisku w sprawie. W zakresie udzielenia odpowiedzi na pkt 16 wniosku organ przyjął, iż wstępuje w sprawie informacja przetworzona i wydał decyzję odmowną w dniu [...] listopada 2020r. Wydanie decyzji w tej dacie było podyktowane ustalaniem przez organ przesłanek do udzielania informacji przetworzonej, co znajduje odzwierciedlenia w aktach organu. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Przyjęte w tym zakresie stanowisko uzasadnia również argument, że organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany zakresem wniosku i potrzebą badania przesłanek jego rozpoznania. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż czas rozpoznania wniosku przekroczył wprawdzie 14 dniowy termin ustawowy lecz przekroczenie nie może zostać uznane za rażąco naruszające prawo w zestawieniu ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę skarżącą. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.