II SAB/Wa 748/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania pkt 1 wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Zdanie odrębne - zgłosił sędzia WSA Piotr Borowiecki

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Prezesowi Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w pkt 1 pisma z [...] sierpnia 2022 r. Wnioskodawca, zarzucił organowi naruszenie przepisów: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284), w zakresie, w jakim każdy człowiek ma prawo do otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji - poprzez jego niezastosowanie; w konsekwencji doprowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - przez jego niezastosowanie; nie udostępniono informacji publicznej na wniosek; tym samym pozbawiono Wnioskodawcę możliwości realizacji prawa do informacji, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informację publiczną, której nie udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, udostępnia się na wniosek, zaś podmiot jest zobowiązany - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakreślonym ustawowo terminie. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania pkt. 1 wniosku - najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, - orzeczenie o charakterze bezczynności. W uzasadnieniu skargi poniesiono, że wniosek z [...] sierpnia 2022 r. obejmował w pkt. 1 żądanie udostępnienia w formie skanów dokumentów (na adres e-mail, z którego nadesłano wniosek) informacji publicznej: "informacji o wysokości wynagrodzeń wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) prezesowi sądu, dyrektorowi sądu, głównemu księgowemu sądu, poszczególnym: sędziom i asystentom sędziego - zatrudnionym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie (z rozbiciem na poszczególne osoby).". 6 września 2022 r. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź od organu. Wyraził on stanowisko, że wniosek w zakresie pytania w pkt 1 nie stanowi informacji publicznej. Dalej podniesiono, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się Wnioskodawca, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, dotyczą bowiem działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca wskazał, że sędziowie - orzekając w sprawach należących do właściwości sądów na zasadach niezawisłości i bezstronności - realizują zadania znajdujące się w kognicji sądów - jako organów władzy publicznej - sprawując w nich funkcję publiczną. Osoby na stanowiskach dyrektora sądu oraz głównego księgowego sądu pełnią także niewątpliwie funkcje publiczne. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o informacji należy uznać pracowników, którzy - w ramach swoich obowiązków - wykonują zadania, mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. To samo dotyczy asystentów sędziego, którzy przygotowują projekty rozstrzygnięć i zarządzeń - wspierając sąd i sędziów w ich pracy. Mają zatem realny wpływ na treść rozstrzygnięć władczych wobec podmiotów zewnętrznych. Wnioskodawca stwierdził również, że uznanie wynagrodzenia za informację publiczną potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 5 grudnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 4266/21, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") uznał on, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników wynagrodzeń oraz nagród – skoro te, są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę - stanowią tym samym informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia czy fakultatywne lub uznaniowe. Jawność wynagrodzenia sędziów potwierdził także m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gd 61/19 dostępny w CBOSA) - uznając, że dotyczące wynagrodzenia sędziego dane - jako związanego z pełnioną przezeń funkcją publiczną i finansowanego ze środków publicznych - stanowią informację publiczną. Natomiast w wyroku z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3042/14 – dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ingerencja w prywatność - polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby, pełniącej funkcje publiczną - nie przekracza granicy intymności, wyznaczonej art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Wnioskodawca wywodził również, że - z zestawienia zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych - można wyprowadzić wniosek, o możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych. Zatem - nawet gdyby uznać, że nie jest możliwe podanie żądanych danych z personalnym wskazaniem osób - których dotyczą, to - z uwagi na fakt, że w strukturze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zatrudnionych z pewnością więcej niż jedna osoba na stanowiskach sędziego i asystenta sędziego - jest możliwe podanie danych w sposób zanoninimizowany - bez wskazywania danych osób, których dotyczą podane kwoty wynagrodzeń. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, żądanie Wnioskodawcy - choć dotyczyło podania kwot wynagrodzeń z rozbiciem na poszczególne osoby - nie wymagało powoływanego przez organ wskazywania konkretnego wynagrodzenia, wypłaconego indywidualnie wskazanej (z imienia i nazwiska) osobie. Gdyby jednak rzeczywiście nie było możliwe udostępnienie żądanej informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem - z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej (np. ochrony prywatności osoby fizycznej) - organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o informacji - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie - a także sądowi administracyjnemu, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu - poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ, odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie wydano decyzji odmownej. Podsumowując Wnioskodawca wskazał, że przedmiotem jego żądania było udostępnienie informacji publicznej. Organ nie rozpoznał pkt 1 wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami - w szczególności poprzez nieudostępnienie żądanych informacji bądź niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie. Pozostaje zatem w bezczynności we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie Wnioskodawcy w zakresie pkt 1 nie dotyczyło udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń na wskazanych we wniosku stanowiskach, lecz informacji, o tym jakie kwoty netto zostały wypłacone wskazanym z imienia i nazwiska osobom, zatrudnionym na tych stanowiskach w ostatnim rozliczonym miesiącu, ze wskazaniem jaki to miesiąc. Informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty, wykonujące zadania publiczne, jest informacją publiczną - w tym także o wysokości środków przeznaczanych przez te podmioty na wynagrodzenia osób zatrudnionych na stanowiskach związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych, przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Wniosek o udostępnienie informacji o kwotach netto wypłaconych wymienionym z imienia i nazwiska osobom za określony miesiąc nie jest jednak tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków przeznaczanych na wynagrodzenia osób, zatrudnionych na określonych stanowiskach, związanych z realizowaniem zadań publicznych. Informacja o kwotach wynagrodzenia netto, wypłaconych określonym osobom (w tym także pełniącym funkcje publiczne) za wskazany miesiąc - będąca wypadkową takich potrąceń, jak np.: zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika - nie jest nośnikiem informacji o sprawach publicznych (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1586/16 oraz III OSK 669/21 – dostępne w CBOSA). Informacja ta nie odzwierciedla bowiem wysokości środków z majątku publicznego, wydatkowanych na wynagrodzenia osób zatrudnionych na określonych stanowiskach. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń netto wypłaconych wymienionym z imienia i nazwiska osobom za wskazany miesiąc nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Dotyka zatem bezpośrednio sfery ad personam i nie może być kwalifikowany, jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem informacja żądana w pkt 1 wniosku nie stanowi publicznej, organ był zobowiązany jedynie do poinformowania o tym Wnioskodawcy. W takiej sytuacji nie było natomiast podstawy do wydawania decyzji administracyjnej – w szczególności o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o informacji. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie informacji opisanych w pkt 1 wniosku, zaś organ - zachowując termin wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - poinformował zainteresowanego, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej. Spór sprowadza się więc do tego, czy żądane w pkt 1 wniosku wiadomości stanowią informację publiczną. W danym zakresie trafne jest stanowisko organu, sformułowane w odpowiedzi na skargę. Wobec jego szczegółowego zreferowania, przywoływanie zawartej tam argumentacji (w tym poglądów judykatury) byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Wobec zarzutów Wnioskodawcy należy jedynie dodać, co następuje. Wbrew wywodom skargi, organ zasadnie skonstatował - wobec treści wniosku - że przedmiotem żądania jest uzyskanie informacji o wypłacanych wynagrodzeniach konkretnym osobom - tak powszechne zrozumienie zwrotu "poszczególne osoby". Jeżeli intencja Wnioskodawcy była inna, winien był on ponowić wniosek zmieniając jego treść, nie zaś wnosić skargę na bezczynność wobec stanowiska organu. Gdyby natomiast w rozpatrywanym przypadku pożądane dane stanowiły w istocie informację publiczną, organ nie mógłby odstąpić od ich udostępnienia wyłącznie poprzez przekazanie dokumentów w formie zanonimizowanej. Musiałby wpierw odmówić udostępnienia informacji w danym zakresie - wobec treści konkretnego wniosku, gdzie wnoszono w kwestii wynagrodzeń "poszczególnych osób". Anonimizacja, gdy prowadzi do ograniczenia udostępnienia informacji żądanej expressis verbis wnioskiem, musi być poprzedzona stosownym orzeczeniem odmownym (patrz: tak samo wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 165/19 – dostępny w CBOSA). Organ trafnie też skonstatował, że - wobec możliwości dokonywania potrąceń z wynagrodzeń z rozmaitych tytułów przed dokonaniem wypłaty, co nie musi pozostawać w związku z realizacją funkcji publicznej osoby - informacja o kwocie wynagrodzenia pozyskanego w konkretnym miesiącu - jako dotycząca wyłącznie sfery osobistej - nie stanowi publicznej. Informacją publiczną mogą być zaś w pewnym zakresie wyłącznie dane dotyczące wydatkowania ze środków publicznych określonych kwot na wynagrodzenie osób na poszczególnych stanowiskach bądź pewne dane o wynagrodzeniach konkretnych osób, pozostające w związku z wykonywaniem przez nie funkcji publicznych - o czym poniżej. Z kolei nawet w przypadku uznania, że przedmiotem żądania było w istocie wskazanie wielkości wynagrodzeń poszczególnych osób brutto (w więc wydatkowanych na osobę) - nie wynika to wprost z treści samego wniosku, co słusznie odnotował organ, lecz można by wnosić taką intencję z argumentacji skargi - także informacja w takim zakresie nie mogłaby być uznana za publiczną, wobec poniższych uwarunkowań formalnoprawnych. Konkretną wysokość wynagrodzenia sędziów w wojewódzkich sądach administracyjnych - w tym osób, pełniących w nim stosowne funkcje, wykraczające poza zadania orzecznicze (Prezes Sądu) - uregulowano stosownymi aktami normatywnymi - mającymi odpowiednie zastosowanie, wobec treści art. 29 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) - przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2023 r. Nr 217 ze zm.) wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy. Opis reguł, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów, nie może być przedmiotem informacji publicznej - jako wiadomość o stanie prawnym (analogicznie wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1380/12 – dostępny w CBOSA). Przedmiotem żądania Wnioskodawcy było natomiast wskazanie wysokości wynagrodzeń wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu (ze wskazaniem, jaki to miesiąc) m.in. Prezesowi Sądu i poszczególnym sędziom. Jak wskazano, generalnie kwestię należnego wynagrodzenia uregulowano normatywnie, przy czym różnica kwot wynikać może z pełnienia funkcji w sądzie, ogólnego stażu pracy lub zaliczenia sędziego do określonej grupy zaszeregowania. Ta ostatnia kwestia jest generalnie następstwem stażu służby wobec daty nominacji, która także jest informacją publicznie dostępną (akt o powołaniu jest publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"). Publicznie dostępne są też informacje o obsadzie sędziowskiej konkretnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i personaliach sędziów, piastujących w nich funkcji, którym przysługuje w związku z tym - określone normatywnie - dodatkowe wynagrodzenie (tak strona BIP – adresy: https://bip.warszawa.wsa.gov.pl/150/778/kadra-orzecznicza.html oraz https://bip.warszawa.wsa.gov.pl/682/806/struktura-organizacyjna-sadu.html). Przedmiotem żądania, było tymczasem przekazanie informacji o rzeczywistej wysokości wypłaconych wynagrodzeń dla poszczególnych sędziów, co pozostaje w związku z indywidualną sytuacją danej osoby w określonym miesiącu - np. obniżenie wynagrodzenia, może wynikać z przebywania sędziego na zwolnieniu lekarskim, bądź z zastosowania sankcji przewidzianej w art. 109 § 1 pkt 2a lub 2b ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. W przeciwieństwie do samej informacji o zastosowaniu sankcji dyscyplinarnej określonego rodzaju, widomość o wysokości wypłaconego wynagrodzenia w określonym miesiącu z tytułu pełnienia czynności przez konkretnego sędziego, nie jest więc wiadomością niosącą informację o sprawowaniu urzędu czy funkcji publicznej w konkretnym czasie, w rozumieniu realizacji zadań orzeczniczych bądź organizacyjnych w sądzie. Wiadomością o sposobie wydatkowania środków publicznych - co stanowi niewątpliwie informację publiczną - mogą być z kolei np. dane, dotyczące wielkości wydatkowanych przez dany sąd administracyjny środków na wynagrodzenia określonych grup osób, nie zaś te, o wypłatach na rzecz każdej z nich. Jak wskazano bowiem nie są one nośnikiem informacji w sprawach publicznych. Z kolei dane o wysokości wynagrodzeń wypłaconych innym osobom objętym pkt 1 wniosku (Dyrektor Sądu, Główny Księgowy, asystenci sędziego) - choć w zakresie kształtowania wysokości ich płac występuje szersza uznaniowość (tak akt wykonawczy do art. 28 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – widełki dla grup zaszeregowania oraz płac dla, grupy, odpowiednio możliwość wypłaty dodatkowego wynagrodzenia, dodatki funkcyjne, specjalne, fundusz premiowy) - także nie mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna. Wysokość wynagrodzenia w określonym miesiącu jest determinowana kompilacja warunków, a więc sytuacją indywidualną pracownika sądu, nie tylko w związku z zakresem wykonywania przezeń zadań publicznych - nie musi pozostawać w związku z zakresem czynności w określonym miesiącu. Wiadomość o wielkości wynagrodzenia konkretnej osoby w jednym miesiącu nie niesie więc informacji w sprawach publicznych. Jak wcześniej wskazano, informacją taką mogą być zaś dane o sposobach kształtowania wynagrodzeń, ogólnej wielkości dla grup osób, wysokości dodatków o charakterze uznaniowym itp. - jako informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi. Organ trafnie więc skonstatował, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformował Wnioskodawcę pismem z [...] września 2022 r. - w terminie przewidzianym art. 13 ust 1 ustawy o informacji. Skoro przedmiotem żądania nie było udostępnienie informacji publicznej, organ nie był obowiązany wydać rozstrzygnięcia władczego w przedmiocie wniosku - decyzji wobec treści art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. Bezzasadne są też są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających granice powinności udostępnianie informacji publicznej - w tym reguł ogólnych wyznaczonych ramami Konstytucji RP oraz przywołanych w skardze umów międzynarodowych. Wskazane przepisy statuują wprawdzie szerokie uprawnienie dostępu do informacji o działaniach władz publicznych. Żądane informacje wykraczają jednak poza dany zakres. Organ nie pozostawał więc w bezczynności na dzień wniesienia skargi ani też uprzednio. Uzasadniało to jej oddalenie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak sentencji wyroku. ----------------------- 9