II SAB/Wa 785/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z [...] października 2020 r. [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "[...]") wystąpiło do Ministra Zdrowia (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 114, poz. 946; dalej "Konstytucja RP") oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") raportu, o którym mówił minister Łukasz Szumowski w wywiadzie dla rfm24.pl z 18 sierpnia 2020 r.: "Dostaliśmy raport zespołu, który przygotowywał rekomendacje na jesień. One są bardzo proste, spójne, możliwe do wdrożenia i myślę, że to są dobre bardzo rekomendacje – w końcu ekspertów. Więc myślę, mamy większość rzeczy gotowych. Więcej testów, więcej laboratoriów, wolne łózka w szpitalach, pewną elastyczność kształtowania liczby łóżek zakaźnych, liczbę szpitali jednoimiennych. Tutaj wojewodowie też bardzo sprawnie funkcjonowali, nauczyli się na pewno oni też wielu rzeczy. Dzięki temu ta jesień nie jest aż tak przerażająca, jak mogłaby być, czy jak była pierwsza fala, gdzie wszyscy nie wiedzieliśmy, co nas czeka tak naprawdę." Jednocześnie skarżący zażądał, aby organ przesłał mu ww. informacje za pośrednictwem platformy ePUAP. W odpowiedzi z [...] listopada 2020 r. Minister wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Organ zaakcentował, że dokumenty, które służą wymianie i gromadzeniu informacji oraz uzgadnianiu stanowisk czy poglądów, nie są w żadnej mierze dla niego wiążące, ewentualnie mają charakter jedynie organizacyjny, porządkowy i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Niezależnie od powyższego, Minister podał, że na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia został udostępniony raport pt. "Strategia walki z pandemią COVID-19", który zakresem merytorycznym odnosi się do wniosku skarżącego. W dniu [...] grudnia 2020 r. [...] wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu, korzystając z platformy ePUAP) skargę na bezczynność Ministra, w której zarzuciło naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności organów władzy publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi dokument wewnętrzny, co doprowadziło do nieudostępnienia informacji; 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez Ministra. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt postępowania oraz zasądzenie na jego rzecz od Ministra zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi [...] podniosło, że żaden z elementów definicji prawa do informacji, zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie formułuje przesłanki oficjalności i w związku z tym nie znajduje uzasadnienia pogląd, iż dokumenty, które nie posiadają charakteru oficjalnego, nie stanowią informacji określonej w przywołanym przepisie. Brak jest zatem podstaw do uznania, że "dokument wewnętrzny" nie stanowi informacji o działalności organów władzy publicznej. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, objęty wnioskiem raport zespołu ekspertów dotyczący rekomendacji walki z kolejną falą epidemii COVID-19 jest informacją w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem stanowi informację o działalności organu władzy publicznej, którym jest Minister. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Minister zaakcentował, że jego odpowiedź na wniosek skarżącego została przygotowana i przesłana za pośrednictwem platformy ePUAP w ustawowym terminie. Powołując się na argumentację przedstawioną w piśmie z 2 listopada 2020 r., organ podkreślił, iż udzielił [...] wyczerpującej odpowiedzi z zachowaniem ustawowego terminu, w związku z czym nie dopuścił się zachowania, które można by zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spór dotyczy przedmiotu wniosku, a mianowicie kwalifikacji prawnej żądanej informacji – czy jest to informacja publiczna (jak utrzymuje skarżący), czy też jest to dokumentacja o charakterze wewnętrznym (jak twierdzi organ). Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać organowi. Pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest publicznym prawem podmiotowym. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, przewiduje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wskazując, że obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest uwarunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Wedle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Wywodząc z treści przepisów Konstytucji RP definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Dookreślenie pojęcia informacji publicznej stanowi art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę; nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie są wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13 oraz z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13 - opublikowane w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, tj. w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Sąd zwraca uwagę, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty - niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne – podlegałyby co do zasady przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia raportu, o którym mówił minister Łukasz Szumowski w wywiadzie dla rfm24.pl z 18 sierpnia 2020 r. opublikowanym na stronie internetowej radia pod adresem https://www.rmf24.pl/fakty/polska/news-lukasz-szumowski-przygotowalem-wszystkie-plany-na-jesien-ter,nld,4677650. Trafnie zatem Minister uznał, że żądana informacja nie spełnia znamion informacji publicznej z uwagi na wewnętrzny charakter dokumentów objętych przedmiotowym wnioskiem. Procesowi organizacji wydarzeń (wystąpień) publicznych czy podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, zgodnie z którym osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Również w wyroku z 7 października 2013 r., sygn. akt l OSK 1105/13, NSA wskazał, iż nie sposób uznać, aby cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowił informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.