III FSK 1058/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1810/22 w sprawie ze skargi D. B. i J. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2022 r. nr PR10.8011.54.2022.GOX w przedmiocie ulgi płatniczej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D. B. i J. B. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1810/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i D. B. (dalej: "Skarżący", "Strony") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. 1.2. Minister Finansów postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia skarżących od postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia 6 maja 2022 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej z mocy samego prawa w trybie art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę podzielił stanowisko Ministra, uznając, że ustawowy siedmiodniowy termin nie został dotrzymany przez stronę wnoszącą zażalenie, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminu w trybie art. 134 k.p.a. Z akt sprawy wynikało bowiem, że kwestionowane postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 6 maja 2022 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 9 maja 2022 r. Siedmiodniowy termin na złożenie zażalenia upływał zatem z dniem 16 maja 2022 r. (poniedziałek). Skarżący nadali natomiast zażalenie w dniu 17 maja 2022 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. 1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Finansów. Zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podczas gdy przy wydawaniu go doszło do naruszenia szeregu przepisów, a mianowicie: 1. art. 134 k.p.a. przez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, podczas gdy nie ma w aktach sprawy potwierdzenia, że zażalenie nadane zostało w dniu 17 maja 2022 roku, bowiem numery na które powołuje się Organ, a za nim Sąd nie dotyczą przesyłki z zażaleniem, II. art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu, podczas gdy w sprawie tut. Sądu sygn. akt: VII SA/Wa 1627/22 została wniesiona skarga kasacyjna i postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest w toku. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. 3.2. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Art. 144 k.p.a. stanowi zaś, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei w myśl art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu rozpatrującego zażalenie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zażalenie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ odwoławczy może przystąpić do merytorycznego rozpoznania tego środka odwoławczego. Przy tym, użyte w powołanym art. 134 k.p.a kategoryczne sformułowanie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy zażalenie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, dostępny w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, gdy organ rozpatrujący zażalenie stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem określonego w art. 141 § 2 k.p.a. terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). 3.4. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, niewątpliwie wynika, że postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 6 maja 2022 r. zostało skarżącym prawidłowo doręczone w dniu 9 maja 2022 r. Oznacza to, że termin na wniesienie zażalenia na powyższe postanowienie upłynął 16 maja 2022 r. Zażalenie zostało natomiast nadane przez skarżących w dniu 17 maja 2022 r., co potwierdza znajdująca się na kopercie pieczęć pocztowa. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ odwoławczy, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. W opisanych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy zobowiązany był zatem do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. 3.5. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że swoje twierdzenia opiera na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek poleconych o nr [...] i [...], które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Nie sposób zgodzić się również z argumentacją jakoby przesyłki o powyższych numerach zawierały postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, bowiem postanowienie, które rzekomo znajdowało się w przesyłce odebranej przez pełnomocnika skarżących, nie istnieje. W odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 24 marca 2022 r. Wojewoda Lubelski wydał 6 maja 2022 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia zawieszenia postępowania administracyjnego, które znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Logicznym jest więc stwierdzenie, że postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie może istnieć symultanicznie z postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia zawieszenia postępowania administracyjnego. Co więcej, na zwrotnych potwierdzeniach odbioru widnieje numer pisma, którym opatrzone jest również postanowienie Wojewody (tj. [...]), co więcej, w oznaczeniu rodzaju pisma jest wymienione "postanowienie". Zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym, z którego wynika doręczenie zastępcze i jeśli jest sporządzone w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo wskazane. Dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być zatem obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Wobec powyższego dowody przeciwne muszą być przekonywające, a takowych w niniejszej sprawie zabrakło. W konsekwencji nie można było uznać zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. za zasadny. 3.6. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a nie mógł natomiast zostać merytorycznie rozpoznany, bowiem nie został w ogóle uzasadniony. Przypomnieć więc trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest równie ważnym jej elementem jak podstawy kasacyjne. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego wynikającym z art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Obowiązek ten nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich, rozpoznając skargę kasacyjną. Argumenty uzasadnienia powinny pozostawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Nie podano też sposobu w jaki, zdaniem Skarżącej, zostały naruszone przepisy postępowania. Nie przyporządkowano uzasadnienia skargi kasacyjnej do zarzutów z petitum, a stanowisko argumentowano w zasadzie w oderwaniu od treści przepisów, których naruszenie zarzucono. 3.7. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania na podstawie tej przesłanki ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, "który powinien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności." (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) Sąd może zwiesić postępowanie na podstawie powołanego powyżej przepisu jedynie w przypadku zaistnienia między dwoma postępowaniami tej szczególnej relacji, w której rozstrzygnięcie jednego postępowania zależy od wyniku drugiego toczącego się postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie było uzależnione od rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1627/22), który zapadł w sprawie dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na marginesie należy wspomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 214/23 oddalił skargę kasacyjną skarżących. Zatem zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. był bezzasadny. 3.8. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw, stosownie do art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Mirella Łent Anna Dalkowska Sławomir Presnarowicz