III FSK 1094/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wr 964/23 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 września 2023 r., nr SKO.CP/41/19/23 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 14 maja 2024 r., I SA/Wr 964/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. T. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 25 września 2023 r., nr SKO.CP/41/19/23, w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z 30 marca 2023 r., określającą wobec Skarżącej wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], za poszczególne okresy od 1 stycznia 2022 r. do 1 marca 2023 r. Organy uznały, że w odniesieniu do ww. nieruchomości, która stanowi lokal usługowy (zakład fryzjerski), na Skarżącej ciążył obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z podziałem na frakcje, w tym także bioodpady oraz szkło. Stanowisko to podzieli również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Sąd wskazał na przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 z późn. zm., dalej: "u.c.p.g."), a także uchwały nr 331.XXXIII.2012 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 251) oraz uchwały nr 276.XXVI.2020 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jelenia Góra (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. 6990). Zdaniem sądu, wynika z nich, że obowiązek ponoszenia opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości niezależnie od rodzaju wytworzonych odpadów, a istotne jest, że na danej nieruchomości w ogóle powstały odpady komunalne. W takiej sytuacji powstaje obowiązek uiszczenia opłaty z uwzględnieniem wszystkich frakcji odpadów. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożyła pełnomocnik Skarżącej. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty naruszenia: - art. 134 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), poprzez pominięcie obowiązku organu odwoławczego do rozpatrzenia istoty sprawy i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 u.c.p.g., poprzez zignorowanie okoliczności, że przez właściciela nieruchomości rozumie się także m.in. jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie, w tym sensie, że w niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje zarząd powierzony nieruchomościami wspólnymi w tym lokalami Skarżącej, a w dalszej kolejności, że opłata za wywóz nieczystości stałych zawiera się w opłacie eksploatacyjnej, co oznacza, że Skarżąca została obciążona podwójnie kosztami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniosła także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Sąd kasacyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), a zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy, dokonanych przez organy administracyjne, które sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Co prawda autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., cyt. "poprzez pominięcie obowiązku organu odwoławczego do rozpatrzenia istoty sprawy i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", ale zarzut ten nie może być uznany za skuteczny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W piśmiennictwie wskazuje się, że granice orzekania przez sąd pierwszej instancji wyznaczone są ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (zob. H. Knysiak-Sudyka i M. Romańska, komentarz do art. 134 p.p.s.a., [w:] T. Woś, komentarz do art. 134 p.p.s.a. [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WKP 2016). W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. np. wyrok NSA z 23 lipca 2024 r., III OSK 2045/22). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; z 21 października 2010 r., I GSK 264/09; z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15; z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Odnosząc odpowiednio te ogólne rozważania do realiów przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji wypełnił dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd zbadał, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki podmiotowe, pozwalające na określenie wobec Skarżącej obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami, a także przesłanki przedmiotowe, wskazujące na zakres tego obowiązku. Skontrolował również zaskarżoną decyzję pod kątem wymogów procesowych, w tym zasad prowadzenia postepowania dowodowego. W odniesieniu do przesłanek podmiotowych sąd wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Skarżąca jest właścicielem - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – nieruchomości położonej w J. przy ul. S. [...]. Podkreślił także, że lokal Skarżącej - wbrew jej przekonaniu - stanowi odrębną nieruchomość, co wynika między innymi z przedkładanych przez Skarżącą uchwał organów Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]'' (s. 7 uzasadnienia wyroku). W kwestii przesłanek przedmiotowych sąd szeroko opisał zakres obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, ciążących na właścicielach nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Wyraził pogląd, że obowiązek ponoszenia opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości niezależnie od rodzaju wytworzonych odpadów, a istotne jest, że na danej nieruchomości w ogóle powstały odpady komunalne. W takiej sytuacji powstaje obowiązek uiszczenia opłaty z uwzględnieniem wszystkich frakcji odpadów jakie przewidują obowiązujące przepisy. Sąd stwierdził przy tym, że zobowiązany do opłaty nie ma możliwości swobodnego jej kształtowania i wybiórczego deklarowania rodzaju odpadów, skoro podjęta przez Radę Miejską J. uchwała postanawia o odbieraniu odpadów komunalnych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (s. 7-11 uzasadnienia wyroku). Z kolei na płaszczyźnie procesowej sąd odwołał się do odpowiednich przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa wskazując, że nie zostały one w tej sprawie naruszone (s. 12 uzasadnienia wyroku). Z wyrażoną przez sąd pierwszej instancji oceną można się zgadzać bądź nie (wobec braku odpowiednich zarzutów kasacyjnych ocena ta wymaka się spod kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego). Nie można jednak zarzucić sądowi pierwszej instancji, że rozpoznał tę sprawę z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych względów zarzut ten jest niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Jak już wyżej wspomniano, skarga kasacyjna nie podważa ustaleń stanu faktycznego, z których wynika, że Skarżąca jest właścicielem lokalu użytkowego przy ul. S. [...] w J., który stanowi odrębną nieruchomość. Skarżąca jest zatem właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Co prawda art. 2 ust. 3 u.p.c.g. stanowi, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową, to jednak dalsze przepisy tej ustawy pozwalają na indywidualne rozliczanie opłat z tytułu gospodarowania odpadami przez właścicieli lokali w budynku wielolokalowym (zob. art. 2a ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. b u.p.c.g.). Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia Skarżącej, że została ona podwójnie obciążona kosztami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z akt sprawy wynika bowiem, że Spółdzielnia składa deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, tj. posiadający lokale użytkowe, składają oddzielne deklaracje (zob. k. 5 akt sądowych). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. SNSA Paweł Borszowski SNSA Wojciech Stachurski SNSA Anna Dalkowska