III FSK 770/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 863/21 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 21 października 2021 r. nr 0401-IEE.711.201.2021.2 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 8 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 863/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 21 października 2021 r., nr 0401-IEE.711.201.2021.2 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat egzekucyjnych i opłat manipulacyjnych w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z poźn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 13 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553, dalej: ustawa zmieniająca) oraz art. 64 § 1, § 2, § 3, § 4, § 6 i § 7 ustawy art. 27 § 1, art. 26 § 1, § 2 i § 4 i art. 27a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., nr 1314, dalej: u.p.e.a.) w zw. z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. z 6 września 2021 r., nr 0409-SEE.7113801.2021 o ustaleniu wysokości kosztów egzekucyjnych: opłat egzekucyjnych i opłat manipulacyjnych, mimo że koszty te były ustalone w zbyt wysokiej kwocie oraz z naruszeniem powołanych w niniejszym punkcie przepisów, w tym w szczególności o wysokości maksymalnych opłat egzekucyjnych oraz opłat manipulacyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 33 § 1 i art. 27 § 1 oraz art. 54 § 1 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że "liczba wystawionych tytułów wykonawczych nie może być kwestionowana w skardze na postanowienie o obniżeniu wysokości kosztów egzekucyjnych" w sytuacji gdy w stosunku do takiego naruszenia nie mogą być postawione zarzuty z art. 33 § 1 u.p.e.a., a także nie może stanowić podstawy do złożenia skargi na czynność egzekucyjną, albowiem utrwalone już jest w orzecznictwie, że skargę na czynności egzekucyjne wnieść można wyłącznie na czynności prawne i faktyczne zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego, w już wszczętej egzekucji i postępowaniu egzekucyjnym, a w przypadku zarzutów do tytułu wykonawczego katalog zarzutów, które podnieść może skarżący jest zamknięty i sprowadza się do zarzutów expressis verbis wymienionych w art. 33 u.p.e.a., a ponadto skarżący wykazać musi w tym zakresie interes prawny w podniesieniu zarzutów, tym samym z uwagi na brzmienie art. 13 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1-3 ustawy zmieniającej oraz art. 64 § 1, § 2, § 3, § 4 § 6 i § 7 ustawy art. 27 § 1, art. 26 § 1, § 2 i § 4 i art. 27a u.p.e.a., które uzależniają wysokość maksymalnych opłat egzekucyjnych oraz ilość opłat manipulacyjnych od ilości wystawionych tytułów wykonawczych, właśnie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ustalenie tych kosztów egzekucyjnych, w których wysokość tych kosztów jest ustalana, organ egzekucyjny a nade wszystko organ wyższego stopnia a także sądy administracyjne orzekające w sprawie są uprawnione i zobowiązane, do badania, czy tytuły wykonawcze z punktu widzenia ich ilości zostały prawidłowo wystawione, a tym samym, czy też wystawienie ich stanowi obejście przepisów o kosztach egzekucyjnych, maksymalnych opłatach egzekucyjnych i opłacie manipulacyjnej, zwłaszcza gdy tytuły te wystawione są przez jednego wierzyciela, prowadzona jest na ich podstawie jedna egzekucja, a wierzytelności, na które wystawione są rożne tytuły egzekucyjne wynikają - jak w niniejszej sprawie - po pierwsze z częściowo tych samych orzeczeń (decyzji określającej zobowiązanie podatkowe w kwocie wyższej niż wskazana w deklaracji) a po drugie decyzje zostały wydane i zobowiązania podatkowe określone w oparciu o to samo prowadzone jedno postępowanie skarbowe, sąd formułując przywołaną tezę, oddalił skargę błędnie przyjmując, że skoro wystawionych były cztery tytuły wykonawcze, to koszty zostały określone prawidłowo, ilość wystawionych tytułów wykonawczych w tej sprawie nie jest poddana kontroli sądu, gdyby zaś dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował powołane przepisy, uchyliłby zaskarżone postanowienie; 3. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w tymże przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. o zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że 3. wnosi o rozpoznane sprawy na rozprawie. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem z 8 kwietnia 2024 r. w trybie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W ramach zarzutów skargi kasacyjnej jej autor zarzuca błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że liczba wystawionych tytułów wykonawczych nie może być kwestionowana w skardze na postanowienie o obniżeniu wysokości kosztów egzekucyjnych. W jego ocenie, koszty egzekucyjne zostały ustalone w sprawie w zbyt wysokiej kwocie, ponieważ wierzyciel nieprawidłowo wystawił cztery tytuły wykonawcze zamiast jednego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone postanowienie jest konsekwencją złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie postanowienia w sprawie wysokości opłat, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Postanowienie poddane kontroli WSA w Bydgoszczy dotyczyło zatem wyłącznie obniżenia opłat manipulacyjnych i egzekucyjnych (w trakcie trwającego postępowania egzekucyjnego), ze względu na wejście w życie przepisów przejściowych, dostosowujących dotychczasowe regulacje do wskazań Trybunału Konstytucyjnego dotyczących maksymalnych opłat. Dopiero po zakończeniu postępowań egzekucyjnych organ egzekucyjny zobowiązany będzie do zawiadomienia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 6a u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z sądem pierwszej instancji, że w postanowieniu dotyczącym ograniczenia wysokości opłat manipulacyjnych i opłat egzekucyjnych organ egzekucyjny nie rozpoznaje kwestii związanych z ewentualną wadliwością tytułów wykonawczych. W związku z tym liczba wystawionych tytułów wykonawczych nie może być kwestionowana w drodze zaskarżenia postanowienia o obniżeniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczyna egzekucję administracyjną, w trakcie której zobowiązanemu przysługuje szereg środków prawnych przewidzianych przez ustawodawcę, w ramach których może on kwestionować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Nie ma podstaw do rozstrzygania w konkretnej sprawie, odnośnie tego jaki środek mógłby być zastosowany przez skarżącego. Istotne jest jedynie stwierdzenie, że środkiem tym nie jest zaskarżenie postanowienia z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Mając na uwadze przedmiot kontroli sądowej, odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że opłaty egzekucyjne i opłaty manipulacyjne powinny być naliczone od jednego tytułu wykonawczego, zamiast od czterech, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł. Podobnie stanowi art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej, że niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40 000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5, 7 i 11 oraz § 1a i 5 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 40 000 zł. W obu przypadkach wprost zatem wskazano, że ograniczenie wysokość opłat odnosi się oddzielnie do każdego tytułu wykonawczego. W konsekwencji sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowej konstatacji, że organ nie naruszył przywołanych powyżej przepisów, a naliczone w toku postępowania egzekucyjnego opłaty manipulacyjne i opłaty za czynności egzekucyjne, wbrew twierdzeniom skarżącego, zostały ograniczone zgodnie z prawem, z uwzględnieniem ilości wystawionych tytułów wykonawczych. Nie ma racji skarżący podnosząc, że to ustawa zmieniająca wprowadziła zasady obliczania maksymalnych kosztów egzekucyjnych, opłat manipulacyjnych i egzekucyjnych, uzależnione od ilości tytułów wykonawczych. Zgodnie z art. 64 § 3 i § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r., opłaty za czynności egzekucyjne i opłatę manipulacyjną organ egzekucyjny obliczał oddzielnie dla każdego tytułu wykonawczego. W związku z tym przepisy przejściowe, wprowadzone ustawą zmieniającą, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie, nie zmieniły zasad w zakresie uzależnienia naliczenia opłat manipulacyjnych i opłat egzekucyjnych od ilości wystawionych tytułów wykonawczych. Wskazywany w końcowej części uzasadnienia wyrok Trybunał Konstytucyjny z 28 czerwca 2016 r., SK 34/14 nie poddawał ocenie art. 64 § 3 u.p.e.a. Natomiast przepis art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo iż podlegał ocenie zawartej w ww. wyroku, to w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego Trybunał nie stwierdził jego niekonstytucyjności. Orzeczenie to stwierdzało jedynie zakresową niekonstytucyjność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. ze względu na brak określenia maksymalnej wysokości opłat. Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów przedstawionych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Trzeba zauważyć, że ze względu na to, że przedmiotowa sprawa dotyczyła obniżenia opłat manipulacyjnych i egzekucyjnych w związku z wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, nie mogło w niej dojść do naruszenia przepisów art. 33 § 1 (dot. zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej) i art. 54 § 1 u.p.e.a. (dot. skargi na czynności egzekucyjne), które nie miały w tym przypadku zastosowania. Zarzut dotyczący nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia przez sąd pierwszej instancji (pkt 3 skargi kasacyjnej) został wadliwie skonstruowany, z pominięciem regulacji art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia dyrektyw z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych twierdzeń. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym przez ustawodawcę, w tym pozwalało na postawienie zarzutów i dokonanie kontroli instancyjnej. W szczególności WSA w Bydgoszczy wskazał w uzasadnieniu, że kwestionowane postanowienie dotyczy wyłącznie obniżenia opłat manipulacyjnych i egzekucyjnych w związku z wejściem w życie przepisów przejściowych, zaś liczba wystawionych tytułów wykonawczych nie może być podważana w drodze zaskarżenia tego postanowienia o obniżeniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Powyższe było wystarczające do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. WSA wyjaśnił, odnosząc się szczegółowo do każdej z opłat, dlaczego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie. Wskazał, że zaskarżone postanowienie właściwie realizuje dyspozycję art. 7 ustawy zmieniającej w zakresie naliczenia opłaty manipulacyjnej i art. 8 ustawy zmieniającej w zakresie naliczenia opłaty za czynności egzekucyjne. Wyjaśnił także, że zbadał sprawę pod kątem naruszenia przepisów art. 13 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1-3 ustawy zmieniającej oraz art. 64 § 1, § 2, § 3, § 4, § 6 i § 7 oraz art. 27 § 1, art. 26 § 1, § 2, § 4 i art. 27a u.p.e.a. w związku z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, nie dopatrując się w tym zakresie uchybień. Sąd pierwszej instancji podniósł również, iż zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie obniżenia opłat manipulacyjnych i egzekucyjnych w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej i dopiero po zakończeniu postępowań egzekucyjnych organ egzekucyjny zobowiązany będzie do zawiadomienia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 6a u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r. Należy zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., I FSK 91/16). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). sędzia del. WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska sędzia NSA Anna Dalkowska sędzia NSA Jacek Pruszyński[pic]