III OSK 1/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 174/22 w sprawie ze skargi S.N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 grudnia 2021 r. nr KR.RUZ.423.1.26.2020 w przedmiocie nakazu likwidacji urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 174/22 po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.N. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z 17 grudnia 2021 r. nr KR.RUZ.423.1.26.2020 w przedmiocie nakazu likwidacji urządzenia wodnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor RZGW decyzją z 17 grudnia 2021 r. nr KR.RUZ.423.1.26.2020 w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I.2 i umorzył postępowanie w tym zakresie, w pkt II. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt II. i w tym zakresie orzekł: "określam termin wykonania likwidacji przepustu poprzecznego, zlokalizowanego na dz. nr [...], obręb [...], do dnia 31 maja 2022 r.". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący wskazując, że nie uwzględnia ona likwidacji rowu na działce nr [...] wykopanego przez Urząd Gminy w W. bez dokumentacji, co stanowi zagrożenie dla wskazanej działki. W konkluzji wniósł o zmianę decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stroną postępowania sądowego może być tylko podmiot wykazujący interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym niezależnie czy brał w nim udział jako strona tj. był przez organ wadliwie traktowany jako strona tego postępowania. Tym bardziej stroną postępowania sądowego nie może być podmiot, który w tym postępowaniu był jedynie pełnomocnikiem stron czy strony, a sam interesu prawnego w postępowaniu tym nie wykazuje. W ocenie Sądu I instancji, sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 17 grudnia 2020 r. był pełnomocnikiem swoich córek J.N. i A.N. współwłaścicielek działki nr [...]. Postępowanie to, dotyczyło wykonania przez Gminę W. bez pozwolenia wodnoprawnego urządzeń wodnych – rowów przydrożnych ziemnych po obu stronach drogi gminnej (działka nr [...]) oraz przepustu poprzecznego pod tą drogą oraz rowu na działce nr [...] w W. Współwłaścicielami działki nr [...] są: J.N. i A.N. Postępowanie zainicjował skarżący – ojciec J.N. i A.N. jako pełnomocnik córek. Z uwagi na wątpliwości czy, rzeczywiście J.N. i A.N. udzieliły skarżącemu pełnomocnictwa, organ I instancji podjął kroki by kwestię tę wyjaśnić. Pełnomocnictwo w sprawie "podtrzymała" jedynie A.N. Według Sądu I instancji, o tym, że skarżący nie był stroną toczącego się postępowania administracyjnego jak i fakt braku po jego stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy mógł być przez Sąd I instancji dostrzeżony dopiero na etapie szczegółowej analizy akt administracyjnych. Wątpliwości Sądu I instancji w tym zakresie ostatecznie rozwiał pełnomocnik procesowy skarżącego, w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. w którym to piśmie na wyraźne żądanie Sądu I instancji oświadczył, że skarżący w postępowaniu administracyjnym jedynie reprezentował jako pełnomocnik obie córki, do czasu wypowiedzenia mu pełnomocnictwa przez J.N. (k. 127-128 akt sądowych) W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że zachodzi po stronie skarżącego brak legitymacji do wniesienia skargi, z uwagi na brak interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 grudnia 2020 r. wydaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: "1. błędną wykładnię art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi że skarżący wnosząc skargę do Sądu I instancji, wnosił ją wyłącznie w swoim imieniu, nie zaś jako pełnomocnik współwłaścicielki A.N. (pełnomocnictwo do działania w imieniu współwłaściciela wraz z aktem notarialnym znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy, i nie zostało uchylone), co powoduje, że skarżący w dacie wnoszenia skargi oraz następczo w postępowaniu przed Sądem I instancji posiadał legitymację do występowania jako pełnomocnik współwłaścicielki A.N., nadto jako posiadający ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości tj. prawo dożywocia, był także osobiście uprawnionym i posiadającym interes prawny do złożenia skargi do Sądu I instancji". W skardze kasacyjnej wniesiono o: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego rozpoznania przez ten Sąd, 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie, 4. zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały ani w części, ani w całości zapłacone, 5. zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych za II instancję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji założył – co wynika z treści uzasadnienia wyroku, że wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, skarżący własnym imieniem - nie zaś jak dotychczas czyli pełnomocnik A.N., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Według skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Sąd I instancji na kartach swego uzasadnienia, w którym ten Sąd odmawia prawa do legitymacji skargowej osobie skarżącego uznając, że na moment wniesienia skargi nie dysponował on tytułem prawnym do nieruchomości, a przez to nie miał on interesu prawnego stanowiącego warunek sine qua non dla wnoszenia skargi administracyjnej do sądu. W piśmie, które wpłynęło do WSA w Krakowie w dniu 19 grudnia 2022 r. A.N. przedstawiła odpowiedź na skargę kasacyjną. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną A.N. wskazała, że Sąd powinien dalej procedować, analizując materiał dowodowy, który dostarczył do sprawy S.N. na każdym etapie postępowania. W dniu 2 grudnia 2025 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła wiadomość mailowa pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnej, w której przesłano zdjęcia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które zdaniem skarżącego kasacyjnie, mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięty w jej uzasadnieniu nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 50 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć należy, że art. 50 p.p.s.a. jest przepisem postępowania. Dla poprawności postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, powiązać z odpowiednimi przepisami ustawy regulującej postępowanie przed właściwymi w sprawie organami. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma również obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Odnosząc się dalej do tego zarzutu wskazać należy, że art. 50 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Na tle przewidzianego w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogu formalnego skargi kasacyjnej profesjonalny podmiot ją sporządzający jest zobowiązany do dokonania koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej w ten sposób, że w opisie samej podstawy należy zamieścić szczegółowe i precyzyjne określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a także wskazanie postulowanego przez autora skargi kasacyjnej oraz uznanego przez niego za prawidłowy sposobu i wyniku wykładni lub zastosowania przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2860/24).Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doprecyzowano zakresu naruszenia art. 50 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie jako tytuł prawny, którym dysponował wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na umowę dożywocia. Istota unormowanej w art. 908 § 1 k.c. umowy dożywocia polega na przeniesieniu własności nieruchomości w zamian za zapewnienie zbywcy dożywotniego utrzymania, obejmującego przyjęcie zbywcy jako domownika, dostarczania mu wyżywienia, ubrania, światła i opalu, zapewnienia mu odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawienia mu własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r., sygn.. akt I GSK 2066/19). W orzecznictwie SN wyrażono pogląd, że "Interes prawny zatem należy pojmować szeroko, mając na uwadze także dalsze skutki, które mogą lub już doprowadziły do pozbawienia powoda ochrony prawnej. Nie można zatem wyłączyć sytuacji, w której - w konkretnych okolicznościach - interes prawny w ustaleniu nieważności umowy sprzedaży nieruchomości obciążonej prawem dożywocia może mieć dożywotnik". (zob. wyrok SN z 11.07.2019 r., V CSK 23/18, OSNC-ZD 2020, nr 4, poz. 66). Skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, że jest stroną umowy dożywocia. Wyjaśnić należy, że w piśmie procesowym z 3 sierpnia 2022 r. adw. B.S., odpowiadając na wezwanie Sądu I instancji z 25 lipca 2022 r. wskazał, że S.N. nigdy nie był stroną postępowania, a jedynie, co podkreślił kolejny raz był pełnomocnikiem. W piśmie z 3 sierpnia 2022 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie powołał się na umowę dożywocia, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej. A.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną również nie powołała się na umowę dożywocia, której stroną jest S.N., jako skarżący kasacyjnie. Dalej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. "50 p.p.s.a." przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 17 grudnia 2020 r. był pełnomocnikiem swoich córek J.N. i A.N. współwłaścicielek działki nr [...]. Postępowanie to, dotyczyło wykonania przez Gminę W. bez pozwolenia wodnoprawnego urządzeń wodnych – rowów przydrożnych ziemnych po obu stronach drogi gminnej (działka nr [...]) oraz przepustu poprzecznego pod tą drogą oraz rowu na działce nr [...] w W. Współwłaścicielami działki nr [...] są J.N. i A.N. Postępowanie zainicjował skarżący – ojciec J.N. i A.N. jako pełnomocnik córek. Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 17 grudnia 2020 r. złożył S.N. osobiście i we własnym imieniu. Z treści skargi nie wynikało, aby skargę składał jako pełnomocnik swoich córek, czy choćby jednej z nich. Z czynności procesowych jakie podejmował wynikało, że działał w imieniu własnym jako strona. Powołując się na własną sytuację materialną i osobistą złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, która zresztą została mu udzielona w postaci zwolnienia z kosztów postępowania i ustanowienia pełnomocnika procesowego z urzędu. Także organ w odpowiedzi na skargę, nie zarzucał, że skarżący nie był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, a jedynie pełnomocnikiem stron. Kwestia dotycząca tego, że skarżący nie był stroną toczącego się postępowania administracyjnego jak i fakt braku po jego stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy została dostrzeżona przez Sąd I instancji na etapie szczegółowej analizy akt administracyjnych – w szczególności decyzji organu I instancji. Wątpliwości Sądu I instancji w tym zakresie ostatecznie rozwiał pełnomocnik procesowy skarżącego, w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. w którym to piśmie na wyraźne żądanie Sądu oświadczył, że skarżący w postępowaniu administracyjnym jedynie reprezentował jako pełnomocnik obie córki, do czasu wypowiedzenia mu pełnomocnictwa przez J.N. (k. 127-128 akt sądowych). W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zachodzi po stronie skarżącego brak legitymacji do wniesienia skargi, z uwagi na brak interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 grudnia 2020 r. wydaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie wyroku Sądu I instancji. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżący jako dożywotnik, miał interes prawny w tym, aby we własnym imieniu składać skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem zapisy prawa cywilnego (materialnego) dawały i nadal dają skarżącemu takie uprawnienie do działania, wskazać należy, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122-123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (zob. wyrok NSA z 15 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2531/24). Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma więc charakter obiektywny, a jego źródła należy upatrywać zasadniczo w przepisach prawa materialnego, niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Oznacza to, że posiadanie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (zob. wyrok NSA z 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2631/24). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.