III OSK 1068/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 107/23 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność P. Spółki z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 107/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy J. B. (dalej: "skarżący") na bezczynność P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej: "organ" lub "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku - zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, w pkt. 2. sentencji wyroku - stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt. 3. sentencji wyroku - zasądził od Spółki na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z dnia 26 maja 2023 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność P. spółka z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 lutego 2023 r. o wydanie pełnej dokumentacji przetargowej (udostępnienie informacji publicznej), zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." poprzez brak udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że za pismem wysłanym drogą e-mail z 20 marca 2023 r. wystąpił o przesłanie dokumentów dotyczących postępowania/postępowań w sprawie zamówienia na wykonanie prac dotyczących odbudowy toru nr [...] wymiany rozjazdu [...] bocznicy kolejowej w miejscowości [...] (lata 2020-2022). W związku z brakiem odpowiedzi 18 maja 2023 r. ponowił wniosek i go sprecyzował, wnosząc o przesłanie dokumentów dotyczących postępowania/postępowań w sprawie zamówienia na wykonanie prac dotyczących odbudowy toru nr [...] wymiany rozjazdu nr [...] bocznicy kolejowej w miejscowości [...] (lata 2020-2022), w tym regulaminu/regulaminów zamówienia aktualnego na dzień prowadzonego postępowania/postępowań. Z kolei pismem z dnia 24 maja 2023 r. Spółka odmówiła wydania dokumentacji z uwagi na brak prawnego obowiązku realizacji żądania. Spółka stwierdziła, że nie ma prawnego obowiązku udostępniania podmiotom trzecim historycznych danych przetargowych. Skarżący podkreślił, że informacjom, o których udostępnienie wystąpił, nie można odmówić waloru informacji publicznej. Spółka bowiem jako jedna ze spółek wspierających z grupy kapitałowej PKP jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Według skarżącego zadanie publiczne powinno być ujmowane jako zadanie jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, zatem nie decyduje rodzaj przedsiębiorstwa (państwowe czy handlowa spółka kapitałowa), lecz wykonywanie zadania publicznego oraz wynikający z tego obowiązek, który może być kwalifikowany jako informacja publiczna. W ocenie organu, skarżący nie posiada legitymacji do złożenia skargi na bezczynność Spółki w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 maja 2023 r., ponieważ nie brał udziału w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej we własnym imieniu tylko działał jako pełnomocnik [...] i w takim kontekście prowadził ze Spółką korespondencję. Skarżący do chwili złożenia skargi działał na rzecz osoby trzeciej, nie mogąc mieć przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie pełnomocnika strony. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 27 lutego 2023 r. (złożony drogą e-mail i w formie papierowej) został złożony w imieniu [...], a J. B. działał jako zawodowy pełnomocnik. Spółka odpowiedziała na wniosek w drodze e-mail 10 marca 2023 r., że nie ma prawnego obowiązku udostępniania podmiotom trzecim historycznych danych przetargowych. Korespondencja e-mail prowadzona przez skarżącego począwszy od złożonego 27 lutego 2023 r. w imieniu [...] wniosku, a wskazanego w skardze na bezczynność jako podstawa tej skargi, prowadzona był z adresu e-mail [...]@[...].pl, a więc związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Dodatkowo każdy e-mail był opatrzony informacją w stopce, że skarżący jest radcą prawnym, a więc zawodowym pełnomocnikiem. Z ostrożności procesowej, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do odrzucenia skargi, organ stwierdził, że nie jest podmiotem posiadającym informacje publiczne, jak również nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem Spółka będąca spółką prawa handlowego nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo Spółka nie jest ujęta w wykazie prowadzonym przez ministra właściwego do spraw informatyzacji. Organ wskazał też, że nie wykonuje zadań publicznych, a działanie Spółki odbywa się na zasadach czysto rynkowych. Organ stwierdził, że Spółce nie powierzono realizacji zadań publicznych. Spółka zajmuje się naprawą taboru kolejowego. Aktualna oferta Spółki koncentruje się w obrębie napraw okresowych poziomu [...] oraz napraw awaryjnych kolejowych wagonów pasażerskich typu: [...]. Spółka realizuje też usługi w zakresie naprawy wózków wagonowych typu: [...] oraz wózków typu [...]. Jedynym udziałowcem Spółki jest [...] S.A. Ponadto do przetargów organizowanych przez Spółkę nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. W ocenie Spółki ujawniony cel skarżącego występującego w trybie u.d.i.p. dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, stanowi nadużycie publicznego prawa podmiotowego. Zarządzeniem z dnia 7 listopada 2023 r. Sąd wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy skarga z 26 maja 2023 r. na bezczynność Spółki w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczy wniosku [...] reprezentowanego przez r. pr. J. B. z 27 lutego 2023 r., czy wniosku J. B. z 20 marca 2023 r. ponowionego pismem z 18 maja 2023 r. pod rygorem uznania, że skarga na bezczynność dotyczy wniosku z 20 marca 2023 r. ponowionego pismem z 18 maja 2023 r. Skarżący nie odpowiedział na powyższe wezwanie. WSA w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ponieważ jedynym wspólnikiem P. sp. z o.o. jest [...] S.A. Natomiast jedynym akcjonariuszem [...] S.A. są Polskie Koleje Państwowej S.A. Jedynym akcjonariuszem Polskich Kolei Państwowych S.A. jest z kolei Skarb Państwa. Polskie Koleje Państwowej S.A. są zatem jednoosobową spółką Skarbu Państwa. W sytuacji zaś gdy Skarb Państwa zaangażował w Spółkę środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to majątek ten nie jest wyłączony spod kontroli publicznej. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że majątek którym dysponuje Spółka, nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Spółki. Jak dalej stwierdził Sąd I instancji, zarzut bezczynności organu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a w szczególności w dokumentach odzwierciedlających sposób i treść przekazanych skarżącemu informacji, a powyższej oceny nie zmienia fakt udzielenia skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia 24 maja 2023 r. Sąd I instancji przywołał następie treść przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. i wyprowadził z niej wniosek, że za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, ale wykonującego zadania publiczne. Zdaniem Sądu I instancji, z tego powodu takimi dokumentami jest dokumentacja dotycząca realizacji inwestycji celu publicznego, z tą uwagą że do spraw o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówień publicznych stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. W dalszej konsekwencji żądane we wniosku dane, były, w ocenie Sądu I instancji, rodzajem informacji o sposobie załatwiania przez organ władzy publicznej zadania publicznego, w tym o dysponowaniu środkami publicznymi. W tym świetle WSA w Łodzi uznał, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w tak przyjętej formie, a przede wszystkim treści, nie uwolniła go od zarzutu bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Odpowiedź przesłana w opisanej wyżej formie była nieadekwatna do treści wniosku. O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy bowiem nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści. Odnosząc się do stanowiska Spółki zajętego w odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdził, że okoliczności świadczące o nadużyciu prawa do informacji publicznej muszą w sposób niebudzący wątpliwości znajdować potwierdzenie w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Musi także nastąpić wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, a jej wydania nie może zastąpić treść udzielonej odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznanej sprawie Spółka nie dokonała ani czynności określonych w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., ani czynności określonej w art. 15 u.d.i.p., czy też w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Spółka nie powiadomiła również pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego albo, że nie posiada w ogóle żądanej informacji. Co więcej, Spółka poinformowała skarżącego o podjętej odmowie udostępnienia informacji publicznej w sposób sprzeczny z przepisami ustawy, w sytuacji gdy ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej na zgłoszony wniosek powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. W końcowej części uzasadnienia WSA w Łodzi wyjaśnił, że sformułowany przez organ wniosek o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż z akt wynika, że skarga dotyczy bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z 20 marca 2023 r., ponowionego 18 maja 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpiła o zasądzenie na jej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. — art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżący był podmiotem legitymowanym do złożenia skargi na bezczynność skarżącego kasacyjnie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 26 maja 2023 r., podczas gdy skarżący nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej we własnym imieniu, tylko jako pełnomocnik [...], nie posiadał zatem przymiotu strony, a jedynie pełnomocnika strony; — art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność organu z dnia 26 maja 2023 r., w sytuacji gdy wniesienie skargi było niedopuszczalne, ponieważ skarżący nie posiadał legitymacji skargowej; — art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego, podczas gdy skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, zatem przedmiotowa skarga winna zostać odrzucona; — art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że majątek spółki prawa handlowego to mienie państwowe, podczas gdy jest to odrębne mienie osoby prawnej, które nie stanowi przedmiotu dostępu do informacji publicznej, II. naruszenie prawa materialnego, tj.: — art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06 września 2001 r. (dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż dokumenty dotyczące postępowania w sprawie zamówienia na wykonanie prac dotyczących odbudowy toru nr 54 oraz wymiany rozjazdu 77 bocznicy kolejowej w miejscowości Idzikowice, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informacje publiczną, podczas gdy skarżący kasacyjnie jako podmiot niewykonujący władzy publicznej nie dysponuje informacjami publicznymi rozumianymi jako każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także dotycząca innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej; — art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący kasacyjnie stanowi "inny podmiot wykonujący zadania publiczne" w świetle ww. ustawy, w sytuacji gdy skarżący zajmuje się naprawą taboru kolejowego, do przetargów organizowanych przez skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, Spółka nie dysponuje przy tym mieniem publicznym i nie wykonuje żadnych zadań publicznych; — art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na konstatacji, że dla uznania informacji za informację publiczną wystarczy stwierdzenie, że informacja dotyczy dysponowania mieniem państwowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia rzeczonych przepisów prowadzi do wniosku, że dla kwalifikacji informacji jako publicznych niezbędne jest również wykonywanie konkretnych zadań publicznych przy wykorzystaniu tego mienia; — art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uznanie, że skarżący kasacyjnie winien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy Spółka bez zbędnej zwłoki w terminie 12 dni od otrzymania wniosku z dnia 27 lutego 2023 r., tj. 10 marca 2023 r. poinformowała skarżącego o odmowie przekazania informacji, albowiem nie ma ona charakteru publicznego; — art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego J.B. należało ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej ze względu na próbę uzyskania informacji "w celu rozpoczęcia postępowania sądowego przeciwko Organowi" (treść wniosku o wymierzenie grzywny z dnia 04 sierpnia 2023 r.). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jako pierwszy podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący J. B. był podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na bezczynność. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, o czym stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. W doktrynie oraz judykaturze przyjmuje się, że droga postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalna tylko, gdy skargę wnosi podmiot mający legitymację do zaskarżenia działania lub bezczynności, przewlekłości organu będącego przedmiotem zaskarżenia (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2441/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa jest oparta na przesłankach formalnych. Podmiot wnoszący skargę musi zatem wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. R. Hauser, M Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 7, C.H. BECK, komentarz do art. 50). Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) - dalej: u.d.i.p. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnego podmiotu, który w ten sposób realizuje konstytucyjnie prawo do informacji, to konsekwencją tego stanu rzecz jest, że jedynie ten podmiot ma przymiot strony tego postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej przysługiwać może wyłącznie osobie, która uprzednio wystąpiła z wnioskiem o jej udostępnienie. Tylko bowiem ta osoba ma interes prawny do zainicjowania sądowej kontroli i zwalczania w ten sposób zaniechania organu (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 3386/19; wyrok WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2021 r., II SAB/Łd 32/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie skarżący J. B. zwrócił się dwukrotnie do P. sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentacji związanej z wykonaniem odbudowy toru nr [...] oraz wymiany podjazdu nr [...] bocznicy kolejowej w [...]. Pierwszy wniosek, w którym skarżący występował jako pełnomocnik prowadzącego działalność gospodarczą [...], został sporządzony w dniu 27 lutego 2023 r. Drugi zaś wniosek z dnia 20 marca 2023 r., ponowiony pismem z dnia 18 maja 2023 r., skarżący sporządził osobiście. W skardze na bezczynność z dnia 26 maja 2023 r. J. B., działając w imieniu własnym, w petitum skargi podał co prawda, że skarga ta dotyczy wniosku z dnia 27 lutego 2023 r., jednakże w uzasadnieniu skargi powołał się już na wniosek z dnia 20 marca 2023 r. ponowiony w dniu 18 maja 2023 r. Ponadto do skargi na bezczynność skarżący dołączył wniosek z dnia 20 marca 2023 r. i pismo z dnia 18 maja 2023 r. jako dowody potwierdzające zgłoszenie przez niego pod adresem Spółki żądania udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem skargi na bezczynność jest nierozpatrzenie wniosku z dnia 20 marca 2023 r., a nie – jak wywodzi skarżący kasacyjnie organ – wniosku z dnia 27 lutego 2023 r. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podniesionego w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wskazać należy, że skoro przedmiotowa skarga na bezczynność, jak to powyżej wyjaśniono, została wniesiona przez podmiot posiadający legitymację skargową, to trafnie Sąd I instancji przystąpił do jej rozpatrzenia, uznając, że jej wniesienie było dopuszczalne. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Analizując z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegający na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. B., podczas gdy skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, zatem przedmiotowa skarga winna zostać odrzucona, wyjaśnić należy, iż w ten sposób zredagowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny wobec orzeczenia Sądu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należą m.in. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., wymagają powiązania z przepisami o charakterze materialnym lub procesowym, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji. Powołany w związku z tym przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którym powiązano przepis o charakterze blankietowym, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087). Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że majątek spółki prawa handlowego to mienie państwowe, podczas gdy jest to mienie odrębnej osoby prawnej, które nie stanowi przedmiotu dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji, badając kwestię zobowiązania podmiotu będącego adresatem wniosku do udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyraźnie wskazał, że dla oceny tego zagadnienia konieczne jest zbadanie dwóch przesłanek. Po pierwsze czy adresat wniosku jest podmiotem wykonującym zadania publiczne oraz po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Kwestia zatem określenia tego, czy majątek spółki prawa handlowego to mienie państwowe, czy jest to mienie odrębnej osoby prawnej, nie stanowiła, w świetle przytoczonego powyżej stanowiska Sądu I instancji, podstawy do uznania adresata wniosku za podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. Zaprezentowany natomiast przez WSA w Łodzi, jako element wywodu prawnego, pogląd, że P.K.P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, jeżeli żądanie udostępnienia informacji publicznej odnosi się do majątku publicznego, był już wielokrotnie wyrażany o orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. I OSK 307/16 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2015 r., II SAB/Wa 828/15) i nie budzi wątpliwości. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, iż ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Określając pojęcie "informacji publicznej", ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co – jak już wyżej wskazano – nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Podkreślenia wymaga, że objęty przepisami u.d.i.p. zakres przedmiotowy wyznacza dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż żądane przez skarżącego w jego wniosku z dnia 20 marca 2023 r. informacje mają charakter informacji publicznej, zaś adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jego rozpatrzenia na gruncie u.d.i.p. Przede wszystkim wskazać należy, iż WSA w Łodzi trafnie uznał, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Skoro bowiem żądanie zawarte we wniosku dostępowym dotyczyło informacji na temat odbudowy toru nr [...] oraz wymiany podjazdu nr [...] bocznicy kolejowej w [...], to dane te – jako odnoszące się do modernizacji i przebudowy infrastruktury kolejowej – stanowiły informację o sprawach publicznych, sama zaś Spółka realizując wskazane zamierzenie inwestycyjne, wykonywała zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bez znaczenia przy tym jest to, czy Spółka ma, czy też nie, obowiązek stosowania do organizowanych przez siebie przetargów przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę tego, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać jednocześnie należy, iż będący przedmiotem skargi na bezczynność wniosek nie dotyczył naprawy taboru kolejowego, jego przedmiotem było natomiast pozyskanie informacji dotyczących modernizacji infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 697). W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także art. 4 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uznanie, że skarżący kasacyjnie winien wydać decyzję odmowną. W analizowanej sprawie na etapie skargi na bezczynność Sąd zobowiązał jedynie Spółkę do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 marca 2023 r., nie określając sposobu jego załatwienia. WSA w Łodzi nie określił zatem, czy Spółka winna udostępnić żądane dokumenty, czy też odmówić ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. To do adresata wniosku należało będzie podjęcie decyzji o sposobie załatwienia spornego wniosku dostępowego. Podniesiony zarzut nie może zatem zostać uwzględniony. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. poprzez jego 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należało ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej ze względu na próbę uzyskania informacji w celu rozpoczęcia postępowania sądowego przeciwko Spółce. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, iż według aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego sprawy, w których podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest nadużycie prawa do informacji, winny być załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero, gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dopiero w następnej kolejności należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z 10 października 2024 r.: III OSK 89/24, III OSK 1087/24 i III OSK 311/24). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu winien natomiast podlegać charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może zatem być uznana za skuteczną. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.