III OSK 1098/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 956/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 30 lipca 2025 r., nr XIX/179/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej w trybie postępowania skargowo-wnioskowego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Rady Miejskiej w T. o zasądzenie od W. K. zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 956/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę W. K. (dalej także jako: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w T. (dalej także jako: organ) z dnia 30 lipca 2025 r., sygn. akt XIX/179/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej w trybie postępowania skargowo-wnioskowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała organu z dnia 30 lipca 2025 r., nr XIX/179/2025 została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na wniosek Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w T. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchwałą tą rozstrzygnięto w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku w sprawie zwrotu skarg i "protestu wyborczego" uznając je za bezzasadne i wyjaśniając, że wniesiony "protest wyborczy" należy uznać jako skargę, bowiem wynika z niezadowolenia autora co do przebiegu głosowania przy wyborze organów Dzielnicy. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie należy do aktów bądź czynności określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Skargi i wnioski". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przedmiotem takiej skargi, stosownie do treści art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd I instancji wyjaśnił, że załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Sąd I instancji dodał także, że takie skargi i wnioski są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi, wniosku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wyjaśnił, postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że tryb ten (art. 221 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 242 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku i podkreślił w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania złożonego przez skarżącego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego wniosku była Rada Miejska w T., która podjęła zaskarżoną uchwałę uznającą ten wniosek za bezzasadny. Sąd I instancji zauważył, że skarżący co prawda powołał się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale – co zostało wskazane – wszczął w istocie postępowanie przepisami regulowanymi przez Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie skarg i wniosków. Pomimo zatem tego, że skargi skarżącego z 17 i 20 czerwca 2025 r. oraz wniesiony w dniu 16 czerwca 2025 r. "protest wyborczy" zostały rozpatrzone przez organ w formie uchwały, to w ocenie Sądu I instancji nie może to automatycznie skutkować uznaniem, że zaskarżona uchwała stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku wniosku wniesionego na podstawie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia tego wniosku. Innymi słowy, istotne dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie wnioskowym, do czego kompetencję - zgodnie z art. 242 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – posiadał organ. Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające wniosek nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Stąd też zaskarżonej w sprawie uchwały organu w ocenie Sądu I instancji nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5 czy pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na zaskarżoną uchwałę, która stanowi de facto zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku wniesionego w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący zaskarżając to postanowienie w całości i oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w T. nr XIX/179/2025 z dnia 30 lipca 2025 r. nie podlega kontroli sądów administracyjnych mimo, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków skarżącego, a tym samym mieści się w kognicji sądów administracyjnych; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. "art. 58 § 1 pkt §" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i bezpodstawne odrzucenie skargi, pomimo braku przesłanek do uznania skargi za niedopuszczalną; 2. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały oraz jej skutków prawnych wobec skarżącego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia braku drogi sądowo-administracyjnej; 3. art. 45 pkt 1 Konstytucji RP poprzez jego naruszenie polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu skarżącego prawa do sądu na skutek formalistycznego i zawężającego rozumienia przesłanek dopuszczalności skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przedmiotem jej skargi było naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na brak, w treści statutu Rady Dzielnicy, określenia zasad ustalania ważności wyborów oraz podmiotu, odpowiedzialnego za rozpatrywanie skarg i protestów wyborczych, przyjęcie przez organ, iż brak po jego stronie kompetencji do zapewniania środków ochrony prawnej w sprawach wyborów do jednostki pomocniczej, pomimo iż ustawodawca nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania tych kwestii w statucie jednostki pomocniczej oraz art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na przyjęcie, że brak jest w treści statutu Rady Dzielnicy określenia zasad ustalania ważności wyborów oraz podmiotu odpowiedzialnego za rozpatrywanie skarg i protestów wyborczych, co powoduje, iż wyborcy nie przysługuje prawo do rozpatrzenia jego skargi na nieprawidłowości w zakresie organizacji i realizacji procesu wyborczego oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec pozbawienia skarżącego możliwości rozpatrzenia jego skargi. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy bezwzględny obowiązek określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów jej organów. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że obowiązek ten ma charakter bezwzględny, a nie fakultatywny. Natomiast skoro ustawodawca nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania zasad wyborów, to obejmuje on również, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, ustalanie ważności wyborów i rozpatrywanie protestów i skarg wyborczych, albowiem bez tych elementów procedura wyborcza jest niekompletna i pozbawiona gwarancji legalności. Dlatego strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że brak powyżej wskazanych regulacji w statucie nie może być traktowany jako nieistotna luka, lecz naruszenie przez organ stanowiący gminy ustawowego obowiązku. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że okoliczności niniejszej sprawy prowadzą do sytuacji, w której nie istnieje jakakolwiek procedura kontroli poprawności przebiegu wyborów. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie jest czynnością "wewnętrzną", bo bezpośrednio dotyka sytuacji prawnej skarżącego (wyborcy), a sposób załatwienia sprawy pozbawia skarżącego kasacyjnie środka ochrony prawnej. W związku z powyższym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wyłącznie sąd administracyjny może skontrolować legalność takiej uchwały. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że brak uregulowania w statucie jednostki pomocniczej zasad ustalania ważności wyborów oraz trybu rozpatrywania skarg i protestów wyborczych nie może prowadzić do wniosku o braku kompetencji rady gminy do rozpatrywania skargi wyborcy, lecz przeciwnie – aktualizuje jej kompetencję kontrolną z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a podjęta w tym zakresie uchwała podlega kontroli sądowej pod kątem zbadania jej legalności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie czynności podjęte przez organ po złożeniu skarg na przebieg i wynik procesu wyborczego są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a jako prowadzące do pozbawienia obywatela ochrony przysługujących mu praw, a ponadto legitymizujące zaniechania legislacyjne prowadzące do uniemożliwienia kontroli przebiegu demokratycznych wyborów do organów Dzielnicy [...] w T., nie tylko zasługują, ale i wymagają kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2026 r. poz. 143) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na "art. 58 § 1 pkt §" p.p.s.a., którego naruszenia przez Sąd I instancji upatruje w niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu i bezpodstawnym odrzuceniu skargi, pomimo braku przesłanek do uznania skargi za niedopuszczalną. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku. Przede wszystkim w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że omawiany zarzut został sformułowany nieprecyzyjnie, bowiem nie wskazano punktu § 1 art. 58 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Niezależnie od tego przyjmując, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było wytknięcie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisu stanowiącego podstawę wydanego przez Sąd I instancji postanowienia, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi i ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z orzeczenia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Dlatego brak takiego powiązania w omawianym zarzucie czyni go bezskutecznym. Dodać jedynie należy, że powyższy przepis mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał, np. wadliwą wykładnię pojęcia "niedopuszczalności skargi", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec normy zawartej w tym przepisie, a nie kwestionował prawidłowość jego zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzuceniem skargi. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższego przepisu, lecz prawidłowość jego zastosowania w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Przechodząc zaś do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały oraz jej skutków prawnych wobec skarżącego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia braku drogi sądowo-administracyjnej, uznać należało, że również ten zarzut nie mógł odnieść skutku. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Wyjaśnić zatem należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oceniając dopuszczalność skargi na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 30 lipca 2025 r., nr XIX/179/2025 niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Niemożliwe jest natomiast skuteczne zakwestionowanie zasadności dokonanej przez Sąd I instancji oceny dopuszczalności wniesionej przez skarżącego skargi na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Dlatego zarzut ten także okazał się bezskuteczny. W konsekwencji powyższego, w sytuacji, w której strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji, w zakresie której uznał on konieczność odrzucenia skargi skarżącego jako niedopuszczalnej, nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 45 pkt 1 Konstytucji RP, którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuzasadnionym pozbawieniu skarżącego prawa do sądu. Przechodząc zaś do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Strona skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w T. nr XIX/179/2025 z dnia 30 lipca 2025 r. nie podlega kontroli sądów administracyjnych mimo, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków skarżącego, a tym samym mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Przede wszystkim wskazać należy, że skoro skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa, to konieczne było wykazanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach mylnie zrozumiał treść art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie wskazanego przez nią przepisu przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu. Omawiany zarzut nie mógłby również odnieść skutku jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Jednak przede wszystkim zauważyć należy, że w treści omawianego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. na przepis, który nie tylko nie jest przepisem prawa materialnego, ale także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 (w tym jego § 2 pkt 5 i 6) p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 § 2 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), a nie jak w niniejszej skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. cytowane wyżej: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Dlatego w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, nie wiążąc go jednocześnie z innymi przepisami procesowymi, to stwierdzić należało, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję. W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził jednocześnie dochodzonego przez organ zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.