III OSK 1282/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2272/24 w sprawie ze skargi L.F. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2024 r., znak DKO-WOK.401.167.2024.ke w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2272/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę L.F. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 24 lipca 2024 r., znak DKO-WOK.401.167.2024.ke, utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 22 stycznia 2024 r., znak I-DSI.7062.3.15.2023.MM, którą organ I instancji wymierzył L.F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], ul. [...], [...], [...] Z., administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 złotych za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się L.F. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. na skutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięcia wyjaśnień skarżącego oraz korzystnych dla skarżącego dowodów, a także poprzez błędną ocenę zgromadzonych dowodów oraz brak przeprowadzenia spójnej, logicznej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnięcie wniosków wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że: a. na składowisku odpadów miało miejsce unieszkodliwianie odpadów bez uprzedniego wysegregowania odpadów nadających się do odzysku, w sytuacji w której zgodnie z decyzją Wojewody Łódzkiego nr PZ 46 z 30 stycznia 2007 r. (ze zm., w szczególności ze zmianą określoną w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 27 kwietnia 2018 r., znak: RŚVl.7222.201.2017.WR) udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (dalej: pozwolenie zintegrowane) - punktem 2.7 określającym warunki unieszkodliwiania odpadów, odpady przeznaczone do unieszkodliwiania nie są magazynowane tylko bezpośrednio zdeponowane na kwaterze składowiska, po wjeździe na kwaterę pojazd jest przez pracownika kierowany do odpowiedniej części eksploatowanego sektora, a odpady niedopuszczane do składowania są zdejmowane z kwatery, b. ilość odpadów składowanych niezgodnie z zezwoleniem była znaczna, w sytuacji, w której organ nie określił w sposób jednoznaczny ich ilości, a za podstawę przyjętego ustalenia nie może być wzięta ilość odpadów poddanych unieszkodliwieniu w 2022 i 2023 r., c. skarżący kasacyjnie na dzień wydania zaskarżonej decyzji gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym, w sytuacji, w której ustalenia kontroli dotyczyły okresów 23 marca 2023 r. – 28 czerwca 2023 r. oraz 5 września 2023 r. – 6 grudnia 2023 r. co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi, oraz uznaniu, że zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjęcia, że w rozważanym przypadku doszło do gospodarowania przez stronę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art. 197 pkt 1 w zw. z art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach odnosiły się do zasad prowadzenia kontroli przedsiębiorców, podczas gdy zarzuty skarżącego odnosiły się do trybu oraz zakresu przeprowadzania kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania prowadzonej w związku z wnioskiem spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego, zaś sam zarzut miał charakter ewentualny, w przypadku uznania, że zakresem niniejszego postępowania objęte są również ustalenia kontroli nr SIER 164/2023, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony rozpoznania przez Sąd ww. zarzutu, z drugiej zaś uznania, że okoliczność, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nawiązuje także do kontroli nr SIER 164/2023 nie ma wpływu na wynik sprawy - co stanowi dwie różne wykluczające się oceny zaskarżonej decyzji, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie jego podstawy faktycznej i prawnej, co utrudnia jego kontrolę instancyjną, a przejawia się w braku merytorycznego ustosunkowania do większości zarzutów podniesionych w skardze, bezpodstawnie przyjmując, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w sposób, który mógłby zaważyć na wyniku sprawy, w tym w szczególności w sposób podnoszony przez skarżącego. Obarczone ww. deficytem uzasadnienie wyroku uniemożliwia rekonstrukcję operacji logicznej, której rezultatem było stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem; 4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sytuacji, gdy organ ten wydał decyzję z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń stanu faktycznego dotyczącego przekroczenia rzędnej składowania na składowisku w sytuacji, w której okoliczności te stanowiły podstawę wymiaru kary przez organ I instancji, 5. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli działalności administracji publicznej polegające na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń stanu faktycznego dotyczącego przekroczenia rzędnej składowania na składowisku, a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, z uwagi na brak uwzględnienia okoliczności dotyczących przekroczenia rzędnej składowania odpadów na składowisku, gdyż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ma skutek wobec całej decyzji, zarówno co do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, jak i jej uzasadnienia, 6. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli działalności administracji publicznej polegające na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się i orzeczeniu na niekorzyść strony poprzez utrzymanie w mocy wymierzonej skarżącemu w pierwszej instancji administracyjnej kary pieniężnej, pomimo uznania, że naruszenie dotyczące przekroczenia rzędnej składowania na składowisku nie stanowi przedmiotu postępowania, a stanowi jedynie uzupełnienie materiału dowodowego, w sytuacji w której okoliczności te stanowiły podstawę wymiaru kary przez organ I instancji, a więc utrzymanie w tej sytuacji decyzji w mocy pogarsza sytuację skarżącego kasacyjnie w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, w zakresie uprawnień organów do ponownego wymierzenia administracyjnej kary za naruszenia dotyczące przekroczenia rzędnej składowania odpadów na składowisku, a także wobec braku ziszczenia się przesłanek w postaci rażącego naruszenia prawa oraz rażącego naruszenia interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, 7. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587, dalej: ustawa o odpadach) w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji polegającej na uznaniu, że nie ma podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za nielegalną jako wydaną wadliwie na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, zaś to czy ustalenia dokonane w toku kontroli, w odniesieniu do których organ wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną dają podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w innym przedmiocie wykracza poza granice sprawy, podczas gdy w toku badania zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny bada stosunek prawny i postępowanie poprzedzające jego konkretyzację pod kątem prawidłowości procesu konkretyzacji praw i obowiązków adresata decyzji, a więc ustalenie czy organ prawidłowo skonkretyzował obowiązki skarżącego mieściło się w granicach sprawy, zaś orzekanie przez organ w trybie art. 298 ust. 1 p.o.ś. nie stanowiłoby orzekania w innym przedmiocie, co w konsekwencji doprowadziło do braku wywiązania się prawidłowo z kontroli działalności administracji publicznej określonej w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., która jest sprawowana w oparciu o kryterium legalności (zgodności z prawem); II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 194 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z pkt 30 ustawy o odpadach w zw. z § 16 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2022 r., poz. 1902) w zw. z pkt. 2.7. decyzji Wojewody Łódzkiego nr PZ 46 z 30 stycznia 2007 r. (ze zm., w szczególności ze zmianą określoną w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 27 kwietnia 2018 r. znak: RŚVI.7222.201.2017.WR) udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zdeponowanie odpadów na kwaterze składowiska odpadów stanowi proces unieszkodliwiania odpadów, podczas gdy zgodnie z pkt 2.7 ww. decyzji określającym warunki unieszkodliwiania odpadów, odpady przeznaczone do unieszkodliwiania nie są magazynowane tylko bezpośrednio poddane składowaniu, po wjeździe na kwaterę pojazd jest przez pracownika kierowany do odpowiedniej części eksploatowanego sektora, a odpady niedopuszczane do składowania są zdejmowane z kwatery, zaś zgodnie z § 16 ust. 8 Rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów opony mogą być stosowane do budowy skarp, w tym obwałowań, oraz kształtowania korony składowiska, wobec powyższego sam fakt zidentyfikowania odpadów na kwaterze składowiska nie może świadczyć o tym, że doszło do poddania ich procesowi przetwarzania, 2. art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanka "okoliczności naruszenia przepisów ustawy" ma charakter podmiotowy uprawniający organy do uwzględnienia innego postępowania administracyjnego, w ramach którego wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną, podczas gdy wysokość administracyjnej kary pieniężnej oraz jej uzasadnienie powinno zostać ocenione w granicach wyznaczonych art. 199 ustawy z o odpadach, czyli w oderwaniu od innych postępowań dotyczących skarżącego, gdyż istotny jest sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, która ma wywołać określone skutki, a skuteczność i proporcjonalność tego rodzaju kary musi być oceniana odrębnie w każdym postępowaniu administracyjnym i względem każdego stwierdzonego naruszenia oraz skutków, jakie to naruszenie wywołało, 3. art. 199 w zw. z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że administracyjna kara pieniężna wymierzona w realiach niniejszej sprawy nie może być uznana za nieproporcjonalną, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia w zakresie ilości odpadów składowanych przez skarżącego niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym są wystarczające do określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, co doprowadziło do utrzymania w mocy zbyt rygorystycznej sankcji, która w kumulacji z sankcjami nałożonymi w innych postępowaniach, pozostaje dalece nieproporcjonalna do wykazanych uchybień, 4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak stwierdzenia naruszenia dobra chronionego prawem, w świetle całokształtu sprawy nie ma przesądzającego znaczenia z uwagi na cel administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, w której ocena skutków naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego ma znaczenie decydujące dla oceny wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W piśmie z 24 lipca 2025 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do toczącego się postępowania oraz przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie Rzecznika w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającego na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że ilość odpadów składowanych niezgodnie z zezwoleniem była znaczna, w sytuacji, w której organ nie określił w sposób jednoznaczny ich ilości. Zdaniem Rzecznika uzasadniony jest również wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie sprawując sądowoadministracyjną kontrolę decyzji GIOŚ błędnie zaakceptował przyjęty przez organ II instancji stan faktyczny, ustalony z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie gospodarowania odpadami niezgodnie z zezwoleniem, ilości i właściwości nieprawidłowo gospodarowanych odpadów nie powinien ograniczać się wyłącznie do fotografii. Taka sytuacja ma natomiast miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Rzecznika na uwzględnienie zasługuje ponadto sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 199 w zw. z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 31 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie sprawując sądowoadministracyjną kontrolę błędnie uznał, że decyzja GIOŚ odpowiada prawu, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego. Organ II instancji w sposób niewłaściwy zastosował art. 199 w zw. z art. 194 ust. 7 u.o. w zw. z art. 31 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. i w konsekwencji wadliwie przyjął, że wysokość wymierzonej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kary pieniężnej jest proporcjonalna, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia w zakresie ilości odpadów są wystarczające do określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie były oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) na skutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art. 197 pkt 1 w zw. z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach, u.o.) odnosiły się do zasad prowadzenia kontroli przedsiębiorców, podczas gdy zarzuty skarżącego odnosiły się do trybu oraz zakresu przeprowadzania kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania prowadzonej w związku z wnioskiem spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego. W związku z powyższymi zarzutami skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Strona skarżąca kasacyjnie za pomocą przywołanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usiłuje podważać zasadność stanowiska Sądu I instancji co do uznania za prawidłowe ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ oraz zakwestionować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny dotyczącej braku naruszenia przez organ art. 197 ust. 1 w zw. z art. 41a ust. 1 u.o. Jak już wcześniej wspomniano ocena merytoryczna dokonana przez Sąd I instancji dotycząca legalności decyzji nie może być kwestionowana za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność ta przesądza zatem o niezasadności tych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można uznać za uzasadniony także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do wszystkich mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów skargi. Odniesienie to choć w wielu przypadkach mające charakter niewyczerpujący, pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn nie uznał zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 194 ust. 5 u.o. za zasadny. Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z kolei brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nieskuteczny. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń stanu faktycznego dotyczącego przekroczenia rzędnej składowania odpadów na składowisku, w sytuacji kiedy okoliczność ta stanowiła podstawę wymiaru kary administracyjnej przez organ I instancji, a ponadto w konsekwencji rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji z uwagi na brak uwzględnienia okoliczności dotyczących przekroczenia rzędnej składowania odpadów. Oceniając powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz merytoryczne rozpoznanie sprawy (art. 138 k.p.a.). W związku z powyższym organ ten jest uprawniony, jak i zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeśli wymagają tego okoliczności sprawy. Organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji jako okoliczność wpływającą na wysokość administracyjnej kary pieniężnej uwzględnił przekroczenie rzędnej składowania na składowisku odpadów. Tymczasem toczące się postępowanie administracyjne dotyczyło wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny stwierdzony w czasie kontroli prowadzonej w dniach od 23 marca do 28 czerwca 2023 r. Przekroczenie rzędnej składowania na stanowisku odpadów zostało stwierdzone w toku odrębnego postępowania kontrolnego przeprowadzonego w dniach od 5 września do 6 grudnia 2023 r. Okoliczności objęte odrębnym postępowaniem kontrolnym, które miało miejsce w dniach od 5 września do 6 grudnia 2023 r. nie były przedmiotem toczącego się postępowania, którego wynik jest przedmiotem obecnej kontroli sądowoadministracyjnej. Organ odwoławczy był więc nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do dokonania ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do stwierdzenia, że w trakcie postępowania kontrolnego przeprowadzonego w dniach od 23 marca do 28 czerwca 2023 r. nie stwierdzono przekroczenia rzędnej składowania na składowisku odpadów. Tego rodzaju działania organu dotyczące doprecyzowania stanu faktycznego sprawy nie stanowiły naruszenia art. 15 k.p.a. W konsekwencji przedstawione powyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za zasadne. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius. Organ II instancji nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Decyzja organu odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Wysokość nałożonej kary administracyjnej nie została zwiększona. Organ odwoławczy uznając za nieprawidłowe ustalenie organu I instancji, że w toku kontroli miało miejsce przekroczenie rzędnej składowania odpadów nie uwzględnił tej okoliczności przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej. Nie oznacza to jednak działania na niekorzyść strony. Wręcz przeciwnie organ odwoławczy uznał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 23 marca do 28 czerwca 2023 r., takie uchybienie nie miało miejsca. Takie działanie organu nie może zostać uznane za działanie na niekorzyść strony. Nie są zaś trafne wywody skarżącego kasacyjnie, że nieuwzględnienie przekroczenia rzędnej składowania odpadów będzie miało dla niego niekorzystne konsekwencje w postaci kolejnego postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem toczącego się przed organem I instancji postępowania było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli w dniach od 23 marca do 28 czerwca 2023 r. naruszeniami. Postępowanie to nie dotyczyło więc naruszeń stwierdzonych w toku kontroli, która miała miejsce w dniach od 5 września do 6 grudnia 2023 r. W tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie administracyjne, a decyzja organu I instancji została wydana w dniu 7 maja 2024 r. Nie zachodziła więc sytuacja "połączenia" obu tych deliktów administracyjnych i wymierzenia za nie jednej kary administracyjnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 194 ust. 5 u.o. odbywa się w ramach luzu decyzyjnego ograniczonego przesłankami wynikającymi z art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 u.o. Administracyjna kara pieniężna w oparciu o art. 194 ust. 5 u.o. może zostać wymierzona w wysokości od 1000 zł do 1 000 000 zł. Okoliczność, że zdaniem organu odwoławczego prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy, bez wadliwie przyjętego przez organ I instancji przekroczenia rzędnej składowania odpadów, nie oznacza wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony, albowiem organ II instancji uprawniony był do dokonania oceny zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w takiej wysokości. Organ odwoławczy wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie kwota ta jest adekwatna w odniesieniu do zaistniałych w sprawie naruszeń, co przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 5 u.o. w zw. z art. 298 ust. 1 u.o. Zarzut ten choć został przez stronę skarżącą kasacyjnie określony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, faktycznie jest zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem zastosowanie w sprawie art. 194 ust. 5 u.o. wywodząc, że w sprawie ma zastosowanie art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.). W rozpoznawanej sprawie administracyjna kara pieniężna została wymierzona za delikt administracyjny, który został stypizowany w art. 194 ust. 5 u.o. Jego istotą jest gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem określonym w art. 41 u.o. Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 194 ust. 2 u.o. nie przewiduje zbiegu deliktu administracyjnego z art. 194 ust. 5 u.o. z innym deliktem administracyjnym, w tym z art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Art. 194 ust. 2 u.o. rozstrzyga kwestię zbiegu deliktów administracyjnych wymienionych w ustępie 1 i 4 art. 194 u.o. z naruszeniami, za które w oparciu o art. 293 p.o.ś. może zostać wymierzona opłata podwyższona. Przepis art. 293 p.o.ś. dotyczy opłaty podwyższonej za składowanie, magazynowanie i pozbycie się odpadów. W rozpoznawanej sprawie mamy zaś do czynienia z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o. Omawiany zarzut nie został sformułowany w sposób jasny i precyzyjny, co utrudnia dokonanie jego oceny. Zasadnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie wszczęte w oparciu o art. 194 ust. 5 u.o. jest odmiennym postępowaniem od postępowania prowadzonego w oparciu o art. 298 ust. 4 p.o.ś. Postępowanie będące przedmiotem niniejszej sprawy dotyczy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Niekwestionowanym jest, że skarżący kasacyjnie posiada pozwolenie zintegrowane wydane przez Wojewodę Łódzkiego związane z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano także ustaleń stanu faktycznego, co do gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem zintegrowanym. Nie można więc stwierdzić, że w toczącym się postępowaniu nie miał zastosowania art. 194 ust. 5 u.o. Powołany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 298 ust. 4 p.o.ś. dotyczy innej sytuacji faktycznej, to jest naruszenia warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 194 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z pkt 30 u.o. w zw. z § 16 ust. 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2022 r., poz. 1902; dalej: rozporządzenie). Powyższym zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie usiłuje wykazać, że opony znajdujące się na składowisku były wykorzystane do dokonywania czynności, o których mowa w § 16 ust. 8 rozporządzenia, to jest do budowy skarp, w tym obwałowań, kształtowania korony składowiska, lub wykonywania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej), nie zostały zaś poddane unieszkodliwianiu na składowisku odpadów. Z powyższego wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie usiłuje zakwestionować stan faktyczny sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku. Niezrozumiałe są także wywody skargi kasacyjnej, że zdeponowanie odpadów na składowisku nie stanowi ich unieszkodliwiania. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje postanowienia zawarte w pkt. 2.7 pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z którym odpady przeznaczone do unieszkodliwiania nie będą magazynowane tylko bezpośrednio poddawane składowaniu. W związku z tym złożenie odpadów na składowisku stanowi proces unieszkodliwiania odpadów. Nie stoją w sprzeczności z powyższym treści zawarte w instrukcji składowania odpadów. Jak wskazuje sam skarżący kasacyjnie, procedura składowania odpadów zgodnie z instrukcją obejmuje między innymi przekazanie podstawowej karty charakterystyki odpadów zawierającej m.in. oświadczenie o braku możliwości odzysku, w tym recyklingu odpadów. Kontrola więc rodzajów odpadów składowanych na składowisku należy do podmiotu zarządzającego składowiskiem. Skarżący kasacyjnie próbuje zwolnić się z odpowiedzialności administracyjnej twierdząc, że sam rozładunek na składowisku nie stanowi jeszcze procesu przetwarzania, z czym nie można się zgodzić. Złożenie odpadów na składowisku stanowi bowiem proces unieszkodliwiania odpadów. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 194 ust. 7 u.o. Powołany przepis stanowi, że "Wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199". Zdaniem skarżącego kasacyjnie do "okoliczności naruszenia przepisów ustawy" nie można zaliczać okoliczności związanych z wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej temu samemu podmiotowi za naruszenie o takim samym charakterze, kary wymierzonej w innym postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej tego rodzaju ustalenia stanu faktycznego stanowią okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Celem administracyjnej kary pieniężnej jest osiągnięcie efektu prewencyjnego, a więc sytuacji w której podmiot, wobec którego wymierzono wcześniej administracyjną karę pieniężną nie będzie dopuszczał się popełnienia tego samego rodzaju deliktu administracyjnego. Ponowne naruszenie tych samych regulacji prawnych ma więc znaczenie w ramach wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 199 u.o. w zw. z art. 194 ust. 7 u.o. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że brak dokładnego ustalenia ilości odpadów składowanych niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym wskazuje na nieproporcjonalność wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji - zważywszy w szczególności na okoliczności zdeponowania i charakter przedmiotowych odpadów - zasadnie zaakceptował stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie było możliwości precyzyjnego ustalenia ilości odpadów zdeponowanych niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, a ilość odpadów została opisana na tyle, na ile było to możliwe. Okoliczności faktyczne stanowiące podstawę tej oceny jednoznacznie wynikają z akt sprawy i są wystarczająco wyjaśnione. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 194 ust. 7 u.o. nie determinuje konkretnej wysokości administracyjnej kary pieniężnej od konkretnej ilości odpadów zdeponowanych niezgodnie z zezwoleniem. Ilość odpadów ma znaczenie dla ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, ale wysokość tej kary nie jest wprost powiązana z konkretną, ściśle oznaczoną ilością odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wysokość wymierzonej kary została przez organ prawidłowo umotywowana z uwzględnieniem wskazanych w ustawie czynników, które powinny ją determinować. Organ odwoławczy odniósł się do ilości odpadów i rozmiaru prowadzonej działalności, właściwości odpadów, okoliczności oraz rodzaju naruszenia przepisów ustawy, wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia, skutków zagrożenia i wielkości zagrożenia. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "[o]rgan administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Zdaniem autora skargi kasacyjnej istotne dla oceny znaczenia wagi naruszenia prawa mają chronione prawem wartości i dobra w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszeń. Przy czym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszeń dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa. Uwzględniając te właśnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej okoliczności należy stwierdzić, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił brak możliwości zastosowania przez organ w sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Zastosowany w sprawie art. 194 ust. 5 u.o. miał na celu przestrzeganie przepisów prawa w zakresie gospodarowania odpadami. Hierarchia odpadami została uregulowana w art. 17 ust. 1 u.o. Unieszkodliwianie odpadów znalazło się na ostatnim miejscu, gdyż jest to proces niebędący odzyskiem (art. 3 pkt 30 u.o.), a więc proces najmniej korzystny z punktu widzenia gospodarowania odpadami. Stąd też unieszkodliwianiu nie mogą podlegać odpady, które mogą być zagospodarowane w inny sposób, albowiem ma to negatywny wpływ na środowisko. Naruszenie więc tej zasady gospodarowania odpadami w powiązaniu z innymi okolicznościami wskazanymi przez organ, a zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, w tym, okoliczność ponownego ukarania za to samo naruszenie przesadzają o zasadności niezastosowania wobec skarżącego kasacyjnie dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona na postawie art. 184 p.p.s.a.