III OSK 1542/24

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 420/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 30 listopada 2021 r. nr 0007.55.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 420/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "organ", "Rada Miejska") z 30 listopada 2021 r., nr 0007.55.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 30 listopada 2021 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. dalej: "u.s.g."), art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniach osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U z 2021 r., poz. 1834) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1974) - podjęła uchwałę nr 0007.55.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet. W § 5 tej uchwały zostało wskazane, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 roku". Prokurator zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazaną powyżej uchwałę zarzucając jej naruszenie: art. 94 i art. 88 ust 1 Konstytucji, art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm., dalej: "u.o.a.n."), art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez zaniechanie ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała, na podstawie § 5 uchwały, weszła ona życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. Następnie, Wojewoda Pomorski jako organ nadzoru, zawiadomieniem z 22 grudnia 2021 r. (nr PN-IV.4131.62.2021.MP) wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, przy czym Wojewoda nie zarzucił naruszenia § 5 uchwały, tj. w zakresie nieogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Pismem z 27 grudnia 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] poinformował Wojewodę Pomorskiego, że Rada Miejska do 30 stycznia 2022 r. podejmie uchwałę eliminującą z obrotu prawnego zapisy uchwały, które w ocenie Wojewody były niezgodne z przepisami prawa. W związku z powyższym 27 stycznia 2022 r. podjęto uchwalę nr 0007.3.2022 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalania zasad przyznawania, wysokości diet, celem eliminacji zapisów wskazanych przez Wojewodę Pomorskiego i na podstawie § 3 przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym powyżej wyrokiem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji wskazał, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet (obejmująca radnych, a także sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli) zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia ale mają charakter generalny, gdyż ich adresatem jest każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w wysokości zależnej od zajmowanego stanowiska. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Sąd I instancji stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem § 5 tej uchwały stanowi, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 roku". Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu, niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Sąd stwierdził, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawierała istotną wadę prawną, polegającą na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (tj. z określeniem daty dziennej wejścia uchwały w życie, która została określona z mocą wsteczną), co uzasadnia stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 u.o.a.n. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Od powyższego wyroku Rada Miejska wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 25 ust. 4 u.s.g., art. 25 ust. 6 u.s.g. oraz art. 25 ust. 8 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 2, art. 7, art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały polegające na niewłaściwym przyjęciu, że ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego i żeby weszła w życie, to powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, pomimo tego, że ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych i doktryna wskazuje, że uchwały tego typu jak zaskarżona uchwała dotyczą wyłącznie radnych jako funkcjonariuszy samorządowych, czyli wewnętrznego układu organizacyjnego gminy, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz regulują tylko jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych radnym czynności w ramach sprawowania mandatu radnego w zakresie rekompensaty utraconych przez nich zarobków, przy tym normując to zagadnienie jedynie w obrębie organizacyjnym konkretnej gminy, a zatem ww. uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków wszystkich mieszkańców gminy i podmiotów trzecich, dlatego stanowi akt kierownictwa wewnętrznego; 2) art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie znajduje zastosowania norma wynikająca z przepisu art. 94 ust. 1 u.s.g. wskazująca, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, pomimo tego, że zaskarżona uchwała została podjęta 30 listopada 2021 r., natomiast zaskarżona została skargą Prokuratora Rejonowego w [...] z 16 czerwca 2023 r. tj. po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, a zatem nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze skutkiem ex tunc (od momentu jej uchwalenia), a co najwyżej do zastosowania przepisu art. 91 ust. 2 u.s.g. i stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex nunc (na przyszłość), o ile zachodziły inne przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; 3) art. 4 ust. 1 u.o.a.n. oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 94 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pomimo tego, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie określonych w pkt 1, 2 i 3 zarzutów skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ materia niniejszej sprawy powinna podlegać dogłębnej, wszechstronnej i poszerzonej wykładni oraz analizie prawnej w zakresie uznania tego typu uchwał za akty prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 5 uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2023/21). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 u.s.g. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza, co prawda możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez sąd do upływu roku od daty podjęcia aktu, jednak wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. lub jeżeli uchwala ma charakter aktu prawa miejscowego, a zatem tak, jak w niniejszym przypadku. Zatem upływ czasu od daty podjęcia uchwały będącej prawem miejscowym - nie stanowi przesłanki braku możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1105/22). W sprawie nie zachodzi też potrzeba przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 p.p.s.a.), dotyczącego uznania uchwał w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet za akty prawa miejscowego, o co wnioskowano w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości odnośnie do tego, że uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym (tj. zasad przyznawania diet dla radnych) jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.