III OSK 1587/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. reprezentowanego przez opiekuna prawnego B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/21 w sprawie ze skargi A.A. reprezentowanego przez opiekuna prawnego B.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 2020 r. nr 992700/620/448/2020-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 1587/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.A. reprezentowanego przez opiekuna prawnego B.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z 5 października 2020 r. odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla skarżącego po zmarłym ojcu. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, ze zm., dalej jako: u.o.e.r.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Natomiast skarżący pobiera rentę socjalną w trybie zwykłym, a w związku z tym nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż przepisy u.o.e.r. nie przewidują zbiegu świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 u.o.e.r. ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Ponadto wskazano, że średni miesięczny dochód rodziny skarżącego wynosi 2614,31 zł brutto, a na osobę w rodzinie przypada kwota 1307,16 zł brutto, a zatem skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 u.o.e.r. oraz przepisów k.p.a. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że z użytego w art. 83 ust. 1 u.o.e.r. sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, zaś sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona, gdyż nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu decyzjom wydanym przez organ nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ w przypadku pobierania renty socjalnej w trybie zwykłym nie można otrzymywać jednocześnie świadczenia w drodze wyjątku, które jest przewidziane tylko dla osób, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Dodatkowo wskazano, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest dodatkiem należnym ze względu na "niepełnosprawność" osoby już pobierającej świadczenie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.A. w imieniu którego działa opiekun prawny B.B., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w drodze prawa pomocy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - naruszenie prawa materialnego - art. 83 ust. 1 u.o.e.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu pobieranie renty socjalnej wyłącza przyznanie świadczenia w drodze wyjątku; - naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności nieprzesłuchanie opiekuna prawnego skarżącego na okoliczność wysokości niezbędnych kosztów utrzymania skarżącego podczas, gdy wspomniane przepisy nakładają na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 83 ust. 1 u.o.e.r. nie wynika, aby negatywną przesłaną przyznania świadczenia w drodze wyjątku było pobieranie renty socjalnej. Natomiast ustawową przesłaną przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.e.r. jest brak niezbędnych środków utrzymania z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy. Pobieranie renty socjalnej nie wyłącza sytuacji, w której występuje brak niezbędnych środków utrzymania, w szczególności gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wysokość renty nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich niezbędnych środków utrzymania. Przepisy ustawy nie wskazują także, że pobieranie renty w trybie zwykłym wyłącza przesłankę "szczególnych okoliczności", uzasadniającą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zarzucono ponadto, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w szczególności nie przesłuchał opiekuna prawnego skarżącego na okoliczność wysokości niezbędnych kosztów utrzymania skarżącego, który wymaga stałej rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. W związku z tym ocena zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do kwestii poprawności wykładni art. 83 ust. 1 u.o.e.r. w kontekście dopuszczalności zbiegu uprawnień do renty socjalnej i świadczenia w drodze wyjątku. Należy podnieść, że zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Już z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy, a zatem winno być przyznawane przede wszystkim osobom, które nie mają uprawnień do innych świadczeń w trybie zwykłym. Ponadto ustawodawca formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie: niespełnienie warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, brak niezbędnych środków utrzymania. Przy czym niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wprawdzie powołany przepis rzeczywiście nie wprowadza żadnej przesłanki negatywnej, a w związku z tym co do zasady nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku osobie uprawnionej do renty socjalnej, ale okoliczność otrzymywania renty socjalnej ma znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania. W związku z tym już sam fakt otrzymywania renty socjalnej oznacza, że skarżący kasacyjnie ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Takie stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2248/12, z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10, z 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1311/15). Ponadto w przypadku skarżącego kasacyjnie dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę najniższej emerytury. W judykaturze zaś wypracowane zostało stanowisko, że metodą wyjaśnienia pojęcia niezbędnych środków utrzymania może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, wyrok z 7 października 2021 r., sygn. I OSK 4478/21). Odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się bowiem stanowić obiektywny, jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Takiego zaś obiektywizmu przy ocenie kryterium niezbędnych środków utrzymania nie zapewnia np. kryterium wydatków. Przy czym należy podkreślić, że pojęcie niezbędnych środków utrzymania umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, które swoim zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. W związku z tym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 u.e.i.r. Odnosząc natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia wysokości niezbędnych kosztów utrzymania skarżącego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Prezes ZUS podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącemu renty rodzinnej w drodze wyjątku. Biorąc zaś pod uwagę wykładnię powołanego przepisu, przyjętą przez Sąd I instancji, która z wyżej podanych względów nie została skutecznie zakwestionowana, organ nie był zobowiązany do prowadzenia ustaleń w zakresie wydatków ponoszonych przez skarżącego kasacyjnie. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa zarzuconych w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.