III OSK 1592/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 250/24 o odrzuceniu skargi N.P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 250/24, odrzucił skargę N.P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w treści wniesionej do Sądu skargi skarżąca wskazała, że domaga się w szczególności stwierdzenia bezczynności Dyrektora Zarządu Dróg [...] albowiem organ wydał decyzję w dniu 10 października 2024 r. (data wysłania decyzji pocztą 21 października 2024 r.) z naruszeniem terminu właściwego do rozpoznania sprawy, w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/22. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") że organ dopuścił się bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 17 marca 2021 r. wpłynął wniosek skarżącej o dostęp do informacji publicznej dotyczący wykazu udzielonej pomocy publicznej dla osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych niepodlegających osobowości prawnej, którym to w zakresie podatków i opłat udzielono ulg w postaci umorzeń należności pieniężnych. Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. Dyrektor Zarządu Dróg [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej na podstawie wniosku, ze względu na brak wykazania przez skarżącą, iż uzyskanie informacji przetworzonych objętych przedmiotem żądań (w zakresie punktów od 5 do 6) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzją z dnia 15 października 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 12 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 31 maja 2022 r., utrzymało w mocy decyzję z 24 lutego 2022 r. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/22 stwierdził nieważność decyzji SKO [...] z dnia 31 maja 2022 r. W związku z powyższym, Dyrektor Zarządu Dróg [...], decyzją z dnia 18 października 2024 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wysłano do skarżącej 21 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając powyższe na uwadze uznał, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem skarga na bezczynność organu została wniesiona już po wydaniu przez organ decyzji, a zatem niewątpliwie po zakończeniu postępowania przed organem, któremu skarżąca zarzuca bezczynność. W takim stanie rzeczy, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Rozpoznanie przez organ wniosku skarżącej i wydanie decyzji z dnia 18 października 2024 r. spowodowało ustanie stanu bezczynności. Tym samym w dniu wniesienia skargi nie istniała bezczynność, czyli nie istniał przedmiot zaskarżenia. Dlatego też WSA w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg [...] nr NO.0161.1.130.2021(3) z dnia 18 października 2024 r. jako niedopuszczalnej poprzez błędne przyjęcie, że pismo to stanowiło skargę na bezczynność organu, zamiast prawidłowo jako skargę na decyzję administracyjną złożoną w trybie art. 52 § 1 P.p.s.a.; 2. art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu, a to poprzez błędną kwalifikację skargi z dnia 3 grudnia 2024 r., na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg [...] z dnia 18 października 2024 r., jako skargi na bezczynność organu, mimo iż skarga została wniesiona z zachowaniem właściwego trybu i dotyczyła decyzji administracyjnej, a treść skargi została sprecyzowana na późniejszym etapie, co spowodowało nierozpoznanie sprawy w sposób merytoryczny i ostatecznie brak kontroli legalności decyzji administracyjnej, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej, a także narusza zasadę działania sądu z urzędu w granicach sprawy; 3. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi bez uwzględnienia i rozważenia treści pisma skarżącej z dnia 14 kwietnia 2025 r., stanowiącego doprecyzowanie treści skargi z dnia 3 grudnia 2024 r., a także zawierającego istotne argumenty dotyczące podstawy skargi, do których Sąd w uzasadnieniu w ogóle się nie odniósł, co prowadzi do naruszenia obowiązku pełnego rozpoznania sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia, które w sposób jasny i wyczerpujący przedstawia motywy rozstrzygnięcia w kontekście całokształtu materiału sprawy; 4. art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., polegające na udziale przy wydaniu zaskarżonego postanowienia sędziego WSA Piotra Fronca, wobec którego zdaniem skarżącej istnieją wątpliwości co do prawidłowości i konstytucyjności jego powołania przez Krajową Radę Sądownictwa, co może prowadzić do naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania sprawy przez sąd niezależny i bezstronny, a w konsekwencji do nieważności postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wówczas, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna, albowiem funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu prawnego i faktycznego we wzajemnej ich relacji, zaś jej brak należy ocenić jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia, na co zasadnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie, nie uwzględnia pisma skarżącej z dnia 14 kwietnia 2025 r., stanowiącego doprecyzowanie treści skargi z dnia 3 grudnia 2024 r. oraz zawierającego argumenty dotyczące podstawy skargi, do których Sąd w uzasadnieniu w ogóle się nie odniósł. W piśmie precyzującym skarżąca wskazała wprost, że wnosi o rozpoznanie skargi z dnia 3 grudnia 2024 r. jako skargi złożonej w trybie art. 52 ust. 1 P.p.s.a na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg [...] nr NO.0161.1.130.2021(3) z dnia 18 października 2024 r. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie uwzględnił pisma precyzującego skargę, a tym samym nie dokonał prawidłowej kwalifikacji skargi, czym naruszył przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem wyszedł poza granice skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a. Stąd wniosek ten winien zostać złożony do Sądu pierwszej instancji.