III OSK 1682/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Kępicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 24/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miastku na uchwałę Rady Miejskiej w Kępicach z dnia 2 grudnia 2021 r. Nr XXIX/301/2021 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych oddala skargę kasacyjną.

W dniu 2 grudnia 2021 r. Rada Miejska w Kępicach podjęła uchwałę nr XXIX/301/2021 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. Podstawą prawną uchwały stanowił art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej "u.s.g."). Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Miastku, który zarzucił jej naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "u.o.a.n.") oraz art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 24/24, po rozpoznaniu skargi na ww. uchwałę stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza jej nieważność w całości lub części albo w przypadku, gdy przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności - stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Powyższe koresponduje z treścią art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad ustalania diet dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Uchwała taka zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W związku z powyższym uchwała ta powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nie miało miejsca. Jak wynika natomiast z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. niespełnienie wymagań formalnych poprzez nienależytą publikację uchwały traktować należy jako istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Rada Miejska w Kępicach żądając zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania oraz zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się także rozpoznania skargi na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) art. 13 pkt. 2 u.o.a.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uchwała rady gminy określająca zasady na jakich radnemu rady gminy przysługują diety, jest aktem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwięźle rozwinięto zarzuty wskazując, że uchwała dotycząca diet radnych ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4 u.s.g. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niezasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.o.a.n. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.