III OSK 1730/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 215/21 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. G. na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 215/21 oddalił skargę B. G. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B. G. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") w dniu [...] sierpnia 2021 r. skierował za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail: [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: czy w okresie począwszy od stycznia 2011 r. do dnia złożenia wniosku, tj. [...] sierpnia 2021 r. Klub otrzymał wsparcie pochodzące z majątku publicznego od organów władzy publicznej, w szczególności od Miasta [...] w drodze: - dotacji udzielonej na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, - dotacji udzielonej na podstawie art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, - dotacji udzielonej na podstawie art. 11-19a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, - zawarcia umów pożyczki lub pożyczki budżetowej z Miastem [...] lub z innym podmiotem z kapitałem publicznym, - wsparcia w drodze objęcia akcji lub udziałów przez Miasto [...] lub inny podmiot z kapitałem publicznym, - otrzymanych zwolnień podatkowych, tj. zwolnień podmiotowych, przedmiotowych oraz podmiotowo-przedmiotowych, - udzielenia wszelkiego pozostałego wsparcia ze środków publicznych dokonanego w drodze umowy sponsorskiej, umowy darowizny oraz jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej czy umowy o charakterze mieszanym, jak również w drodze jednostronnej czynności administracji publicznej, w tym w drodze decyzji. Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej na jedno, część bądź wszystkie z wymienionych pytań, wnosi o: udostępnienie skanów lub fotografii umów oraz wszelkich innych dokumentów, na podstawie których wsparcie zostało przekazane - w taki sposób, aby była widoczna jej cała treść, udostępnienie skanów lub fotografii faktur lub rachunków do przedmiotowych umów, które stanowiły podstawy dla rozliczeń wsparcia otrzymanego od organów władzy publicznej - w taki sposób, aby widoczna była ich cała treść, udostępnienie wszelkich innych dokumentów związanych z wykonaniem przedmiotowych umów, decyzji lub pozostałych form prawnych przekazania środków - w taki sposób, aby widoczna była ich cała treść. Strona wskazała, że zakres informacji dotyczący ww. wniosku należy przesłać na podany adres e-mail, natomiast jako uzasadnienie podniosła, iż prowadzi badania naukowe w dziedzinie nauk prawnych w przedmiocie metod i skali wsparcia podmiotów sportowych przez organy władzy publicznej, przedmiotowa dokumentacja jest niezbędna celem wykorzystania w dysertacji doktorskiej. Dalej skarżący podał, że w dniu [...] września 2021 r. ponownie wniósł o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie, jednocześnie zaznaczył, że spółka jako podmiot wspierany finansowo (otrzymujący dofinansowanie) ze środków publicznych jest zobowiązany do udostępnienia informacji dotyczącej tych środków finansowych. Zaznaczył także, że wiedza o dofinansowaniu spółki ze środków publicznych jest powszechnie znana. B. G. pismem z dnia 8 października 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. (dalej: "Spółka", "organ") powołując się na przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., aktualnie: t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") wniosła o odrzucenie skargi wobec skierowania jej do podmiotu, któremu nie przysługuje w przedmiotowej sprawie legitymacja bierna, ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wobec treści skargi oraz udzielonej odpowiedzi na skargę, a także wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 listopada 2021 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, czy przedmiotem skargi jest bezczynność [...] S.A., czy bezczynność Klubu Sportowego "[...]", pod rygorem uznania, że bezczynność dotyczy – tak jak wskazano w skardze – [...] S.A. Przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 22 listopada 2021 r. (zpo – k. 39 akt) i pozostało bez odpowiedzi. Nadto organ w piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2020 r. podał, że z informacji uzyskanych od Klubu Sportowego "[...]" wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] odmówiono udostępnienia skarżącemu informacji publicznej przetworzonej, wobec braku szczególnej istotności z punktu widzenia interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie całości akt sprawy, Spółka ponownie wskazała, że nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi złożonego przez B. G. wniosku, nie jest bowiem uprawniona do dysponowania dokumentacją należącą do innego podmiotu prawnego. Na podstawie zarządzenia z dnia 21 marca 2022 r. wezwano Stowarzyszenie Klub Sportowy "[...]" o nadesłanie decyzji z [...] listopada 2021 r., nr [...] wraz z podaniem informacji, czy ww. decyzja jest ostateczna. Z treści nadesłanej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku B. G. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej odmówiono udostępnienia informacji, z uwagi na brak szczególnej istotności z punktu widzenia interesu publicznego. W uzasadnieniu zaznaczono, że pismem z 29 października 2021 r. Klub Sportowy wezwał wnioskodawcę o wykazanie w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona podała, że złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność spółki, zatem wezwanie należy uznać za spóźnione. Przedmiotowa skarga wpłynęła do [...] S.A. w dniu 12 października 2021 r., skarżący natomiast nie przedstawił żadnego uzasadnienia, w którym wykazałby, iż żądane od Klubu Sportowego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 31 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony drogą elektroniczną na adres email: [...]. Z akt sprawy wynika, że adresem tym posługują się dwa odrębne podmioty prawa tj. Klub Sportowy "[...]" - działający jako stowarzyszenie oraz spółka akcyjna [...]. Wskazać trzeba, że w treści wniosku nie została wskazana [...] (spółka akcyjna) jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu istotna jest zatem treść wniosku z którego wynika, że skarżący domagał się informacji, czy w okresie począwszy od stycznia 2011 r. do dnia złożenia wniosku, tj. [...] sierpnia 2021 r. Klub otrzymał wsparcie pochodzące z majątku publicznego od organów władzy publicznej, w szczególności od Miasta [...]. Nadto w piśmie z dnia 21 września 2021 r. skarżący wskazał, że "jako klub sportowy, którego udziałowcem jest miasto bądź jako klub otrzymujący dofinansowanie ze środków publicznych". W ocenie Sądu wobec użytego w powyższych pismach zwrotu "Klub" zasadne jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że B. G. adresatem wniosku uczynił Klub Sportowy "[...]" a nie podmiot wskazany w skardze. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem skierowany do Klubu Sportowego "[...]", czyli podmiot odrębny od [...] S.A. Brak jest podstaw do utożsamiania tych podmiotów, mimo istniejących powiązań kapitałowych i organizacyjnych (wspólna siedziba, adres email). Z treści wniosku wynika zatem, że skarżący żądał informacji publicznej od innego podmiotu, niż ten, przeciwko któremu skierował skargę. Należy dodać, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. został rozpoznany przez Klub Sportowy "[...]", który decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] odmówił skarżącemu udostepnienia informacji publicznej. Należy zatem stwierdzić, że brak wniosku skierowanego skutecznie do [...] S.A. oznacza, że podmiot ten nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji nie mógł on pozostawać w bezczynności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez bezpodstawne ustalenie, iż organ (KRS: [...]) oraz Klub Sportowy "[...]" (KRS: [...]) posługują się tożsamym adresem poczty elektronicznej, chociaż z publicznych rejestrów to nie wynika, a w rezultacie niezasadne uznanie, iż skarżący nie złożył skutecznie wniosku do organu; 2) prawa materialnego, a to: art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ, jako podmiot korzystający ze środków publicznych, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA w Gorzowie Wielkopolskim i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego albo prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego – co, jak wynika z treści zarzutu, de facto czyni autor skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie tylko nie kwestionował treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., ale wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniania na wniosek. Wniosek strony inicjuje postępowanie, które zmierzać ma do udostępnienia informacji." Jednak, jak zasadnie stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim, brak skutecznie wniesionego wniosku oznacza, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do udostępnienia informacji. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność dotyczy podmiotu, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to podmiot ten nie pozostaje w prawnej bezczynności w rozpoznaniu takiego wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., I OSK 2318/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., II SAB/Gd 4/14, CBOSA). Sytuacja taka zachodziła w niniejszej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, a to: art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ, jako podmiot korzystający ze środków publicznych, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Po pierwsze, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu. Po drugie wyraźnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że "zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. (...) Należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I OSK 1487/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2022 r., II SAB/Go 211/21, CBOSA)". Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.