III OSK 1780/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Tczewskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 567/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tczewie na uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego z dnia 7 grudnia 2021 r., nr XXXVIII/235/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 567/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Tczewie (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego z dnia 7 grudnia 2021 r. nr XXXVIII/235/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Powiatu Tczewskiego (dalej: "organ" lub "Rada Powiatu") w dniu 7 grudnia 2018 r. na podstawie art. 21 ust. 4, 5, 5a i 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 oraz z 2021 r., poz. 1038 i 1834), dalej: "u.s.p.") podjęła uchwałę nr XXXVIII/235/2021 zmieniającą uchwałę z 31 stycznia 2017 r. nr XXV/190/2017 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży. W § 1 uchwały zawarto nowe brzmienie przepisu § 1 ust. 1 zmienianej uchwały nr XXV/190/2017 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży, a także dodano przepis ust. 1a. Przepis § 2 opisanego aktu stanowi: "Zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834), diety ustalone niniejszą uchwałą obowiązują od dnia 1 sierpnia 2021 r.". Natomiast w § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu 5 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w Tczewie na uchwałę organu nr XXV/190/2017 z 31 stycznia 2017 r. zmienioną następnie uchwałami: nr II/16/2018 z 12 grudnia 2018 r., nr III/22/2018 z 21 grudnia 2018 r. oraz nr XXXVIII/235/2021 z 7 grudnia 2021 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2023 r. skargi zawarte w złożonym przez Prokuratora piśmie zostały rozdzielone. W wyłączonej do odrębnego rozpoznania skardze na uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego nr XXXVIII/235/2021 Prokurator zarzucił organowi naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: "u.o.a.n."), polegające na zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowiła akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu niespełnienia wymogów określonych w art. 57 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr PN-IV.4131.32.2023.MS dotyczące uchwały Rady Miejskiej w Słupsku wskazał na brak podstaw do uznania, że wydana w rozpoznawanej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego, wymagającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, gdyż jest ona jedynie przepisem wewnętrznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym powyżej wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/235/2021. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności wskazał na brak podstaw do uznania, że złożona skarga nie spełnia wymogów określonych w art. 57 § 1 p.p.s.a. Nie budziło bowiem wątpliwości Sądu, że intencją skarżącego (pismo z 14 września 2023 r.) było objęcie skargą również uchwały Rady Powiatu nr XXXVIII/235/2021 z dnia 7 grudnia 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży. Przechodząc do meritum sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, która wprowadza zmiany w uchwale w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych w określonej wysokości. Nie może być zatem uznana (jak wskazuje to organ) za akt kierownictwa wewnętrznego, nie jest bowiem kierowana do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które ją wydaje. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Wada ocenianej uchwały polegająca na braku publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Od powyższego wyroku Rada Powiatu wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a: 1) naruszeniu prawa materialnego tj. art. 21 ust. 4, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy przedmiotowej uchwale nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego, gdyż nie zwiera reguł generalnych, nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców powiatu, skierowana jest do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury administracji oraz nie wywołuje żadnych zewnętrznych skutków prawnych, 2) naruszeniu prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega publikacji w dzienniku urzędowym, podczas gdy przedmiotowa uchwała nie podlega takiemu obowiązkowi. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Pismem z dnia 24 maja 2024 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 4 (bez doprecyzowania w zarzucie, jakiego aktu prawnego wskazany przepis dotyczy) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Generalnie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani uprawnienia do precyzowania za stronę skarżącą kasacyjnie zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie jednak art. 21 ust. 4 u.s.p. stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały i został powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dlatego Sąd przyjął, że chodzi o naruszenie tego przepisu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii charakteru prawnego uchwały ustalającej wysokość diet dla radnych rady powiatu oraz zwrotu kosztów podróży. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.s.p. akty prawa miejscowego podpisuje niezwłocznie po ich uchwaleniu przewodniczący rady powiatu i kieruje do publikacji. Zgodnie z art. 44 u.s.p. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa u.o.a.n. Z kolei powołany w podstawie kasacyjnej art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p. w sprawie ustalenia wysokości diet i ich wypłaty, to jest zasad przyznawania diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet i kosztów podróży mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet i zwrotu kosztów podróży. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 3 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady powiatu nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub powiatowej administracji. Jak już była mowa wyżej, zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.