III OSK 182/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 283/25 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt: III SAB/Gl 283/25 stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 2 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 24 marca 2025 r. skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. "wskazania wypłaconych w roku 2024 nagród , premii dla niżej wymienionych osób pełniących funkcje: A. B. – [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, A. H. - Zastępca [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, J. P. - Kierownik Delegatury WIOŚ w B., J. R. - Kierownik Delegatury WIOŚ w C., J. R2. - Naczelnik Wydziału Inspekcji, A. M.- p.o. Naczelnik Wydziału Zwalczania Przestępczości Środowiskowej, A. K. - Naczelnik Wydziału Prawnego, M. Z. - Naczelnik Wydziału Administracyjno-Organizacyjnego, A. O. - Główny Księgowy; 2. łącznej kwoty wypłaconych nagród/premii w roku 2024 r. dla wszystkich pozostałych pracowników [...] WIOŚ w K. Nie wykazuję zainteresowania danymi osobowymi w/w osób." Organ pismem z dnia 3 lutego 2025 r. poinformował skarżącego o wydłużeniu terminu załatwienia jego wniosku do 20 marca 2025 r. Następnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 23 maja 2025 r. Pismem z 22 maja 2025 r. organ udzielił skarżącemu informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku z dnia 24 marca 2025 r. wskazując, że łącznie pracownikom WIOŚ za rok 2024 udzielono nagród i premii w wysokości 1 095 470,24 zł. W tym samym piśmie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 1 wskazując, że informacja o wysokości nagród i premii konkretnych, indywidualnie wskazanych we wniosku osób, nie stanowi informacji o sprawach publicznych, lecz zawiera informacje o okolicznościach związanych z realizowaniem stosunku pracy, jaki łączy poszczególnych pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z ich pracodawcą. Organ wskazał również, że informacje te nie dotyczą zadań wykonywanych przez organ w sferze władzy publicznej, lecz jego uprawnień jako pracodawcy. Zdaniem organu oznacza to, iż w żadnym razie wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a jedynie dokumenty prywatne. Ponadto organ podkreślił, że żadna z wymienionych we wniosku osób nie jest ustawowo zobowiązana do publikowania swojego oświadczenia majątkowego, co oznacza, że z woli ustawodawcy uzyskiwane przez te osoby wynagrodzenie nie zostało wyłączone z prawnie chronionej sfery prywatności osób fizycznych i brak jest podstawy normatywnej do udzielenia dalej idącej odpowiedzi. Pismem z dnia 24 czerwca 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, i wnosząc o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie: 1) art 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał stan faktyczny zaistniały w sprawie oraz podkreślił, że wnioskowane przez niego informacje stanowią informację podlegającą udostępnieniu. Skarżący wskazał, że z uwagi na fakt, że organ nie udostępnił wnioskowanych informacji, skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, jak również o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podtrzymał stanowisko prezentowane w treści pisma z dnia 22 maja 2025 r. podkreślając, że jak chodzi o informację o wysokości nagród i premii konkretnych, indywidualnie wskazanych we wniosku osób, to należy wskazać, że nie stanowią one informacji o sprawach publicznych, lecz zawierają informacje o okolicznościach związanych z realizowaniem stosunku pracy, jaki łączy poszczególnych pracowników WIOŚ z ich pracodawcą. Organ wskazał również, że procedował sprawę zgodnie z terminami, a na dzień wniesienia skargi postępowanie zostało już zakończone. W treści odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że zarobki osiągane przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie stanowią w jego ocenie sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jest to prywatna sprawa osób zatrudnionych, dotyczy ich stosunku zatrudnienia a nie publicznoprawnej sfery działania organu. Organ podkreślił, że w tym konkretnym przypadku nie ma żadnych przesłanek, by uprawnieniu skarżącego do uzyskania informacji publicznej przyznać większą wartość niż prawu do prywatności osób wymienionych we wniosku. Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. Stowarzyszenie W. (dalej także jako: stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Zgodnie z § 8 statutu stowarzyszenia, jak również z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego (Dział 3 Rubryka 3), celem stowarzyszenia jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych, w szczególności podejmowanych przez członków i członkinie stowarzyszenia i osoby z nimi współpracujące, na rzecz zwiększenia przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym: 1. działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, 2. działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi; 3. wspieranie merytoryczne i finansowe osób i organizacji w sprawowaniu kontroli obywatelskiej; 4. podejmowanie działań na rzecz propagowania etyki życia publicznego i aktywności służących przeciwdziałaniu korupcji. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie 1 wyroku z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt: III SAB/Gl 283/25 stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 2 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, a rozważając wniesioną skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art.4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej'' w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał również, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. W ocenie Sądu I instancji wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa), a zatem informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Sąd I instancji wskazał również jakie działania winny być podjęte przez organ w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podając, że organ powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; powinien wydać na podstawie art.16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; powinien udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zagadnienie związane z nieudostępnieniem skarżącemu informacji (publicznej) w oczekiwanym przez niego zakresie, a mianowicie odnoszącym się do wypłaconych w roku 2024 nagród, premii wobec [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jego zastępcy, kierowników delegatury WIOŚ, naczelników wydziału oraz głównego księgowego. Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że generalnie informacje dotyczące środków przeznaczonych na wynagrodzenia, czy premie, nagrody otrzymane przez pracowników mają walor informacji publicznej. WSA w Gliwicach wskazał, że nagrody finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w ustawie o finansach publicznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko zajęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zasada ta doznaje wyłomu w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, wobec których przyjmuje się, że informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Sąd I instancji wskazał również, że osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób. Jednakże żądanie zmierzające do zidentyfikowania personalnego pracowników, którzy otrzymali konkretne nagrody i premie, a będące przedmiotem zapytania w odniesieniu do osób, które nie mają statusu funkcjonariusza publicznego, pozbawione jest przymiotu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą, a dotyczący osób pełniących stanowiska publiczne w WIOŚ w K. winien zostać rozpoznany merytorycznie, gdyż obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Sąd I instancji wskazał, że organ winien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić katalog osób pełniących funkcje publiczne w podległej mu jednostce, co do których to osób skarżący zwracał się o udzielenie informacji publicznej w wystosowanym pytaniu i w odniesieniu do tych osób udostępnić informacje w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w sposób, który zwolniłby organ z zarzutu bezczynności, a w konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Sąd I instancji uznał zarazem, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, które to rozumiane jest jako stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że informacja o składnikach wynagrodzeń konkretnych, wskazanych w treści wniosku osób fizycznych, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas gdy czym innym jest udzielenie informacji o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia (taką informację skarżący uzyskał), a czym innym informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej, która stanowi informację prywatną dotyczącą stosunku zatrudnienia; nadto WSA kwalifikując wnioskowaną informację jako publiczną pominął ustalenie tego, czy wniosek dotyczył osób pełniących funkcje publiczne, co zdaje się być kluczowe z punktu widzenia zakwalifikowania wnioskowanych informacji jako publicznych albo niepublicznych; 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny poprzez pominięcie ustalenia tego, czy wniosek dotyczył osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu ostatniego z powołanych przepisów, co zdaje się być kluczowe z punktu widzenia zakwalifikowania informacji jako publicznej albo niepublicznej; 3) art. 5 ust. 1 lit. a, b i f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE przez ich niezastosowanie, co znalazło wyraz w pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy tej okoliczności, że obowiązkiem organu jako pracodawcy jest zgodne z prawem przetwarzanie danych dotyczących pracowników organu, w szczególności nieujawnianie ich podmiotom do tego nieuprawnionym; 4) art. 47 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu wniosku konstytucyjnej zasady ochrony życia prywatnego i osobistego, w sytuacji, w której wniosek skarżącego dotyczył informacji o takim właśnie charakterze, co w ocenie skarżącego kasacyjnie sprzeciwia się możliwości uznania wnioskowanych informacji za informacje publiczne i udzielenia ich osobom postronnym; 5) art. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i w zw. z preambułą do Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, co znalazło swój wyraz w całkowitym pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy (o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia) okoliczności, że skarżący jest osobą w sposób rażący nadużywającą prawa do informacji publicznej oraz prawa do sądu, czym w istocie działa nie na rzecz jawności i transparentności życia publicznego, lecz przeciwnie, przeciwko tym wartościom, godząc w sprawne i rzetelne funkcjonowanie administracji publicznej, zaś takie zachowanie skarżącego winno być potraktowane jako nadużycie prawa, które nie powinno korzystać z ochrony sądowej, z kolei złożony w takich uwarunkowaniach wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być potraktowany jako czynność pozorna, w istocie stanowiąca formę szykany względem organu władzy publicznej, nie zaś próbę uzyskania wiedzy o wydatkowaniu środków publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że należy dokonać jednoznacznego rozróżnienia pomiędzy informacją publiczną a informacją niemającą takiego charakteru, np. dotyczącą życia prywatnego, gdyż nie jest tak, że każda informacja będąca w posiadaniu organu władzy publicznej, automatycznie powinna być kwalifikowana jako informacja publiczna. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że pismo złożone przez osobę prywatną do organu administracji publicznej, nie staje się informacją publiczną tylko dlatego, że zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co tak samo należy rozumieć w kwestii informacji dotyczących indywidualnego stosunku zatrudnienia, nawet wówczas, gdy jest to zatrudnienie w ramach podmiotu zobowiązanego informacyjnie. Ponadto organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że faktycznie osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewną dozą zainteresowania społecznego i ingerencją w sferę prywatności, co jednak w żadnym razie nie może stać w sprzeczności z konstytucyjnym prawem do ochrony życia prywatnego, ani też ochroną danych osobowych tych osób. W ocenie organu w sytuacji, w której dwie wartości konstytucyjne pozostają ze sobą (z samej swej istoty) w konflikcie, organy państwa winny dokonywać mechanizmu ważenia, któremu prawu czy wolności w danej konkretnej sytuacji dać prymat, czego nie dokonał w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że skoro racjonalny ustawodawca nie przewidział konieczności informowania społeczeństwa przez ww. osoby o osiąganych dochodach (jak również innych składnikach majątku), to nie sposób przyjąć, by prawo do prywatności tych osób było wyłączone z mocy regulacji obejmującej dostęp do informacji publicznej. Organ podkreślił, że pytanie w części, w której nie udzielono odpowiedzi, dotyczyło nie informacji publicznej, lecz informacji dotyczących stosunku pracy osób fizycznych (podmiotów prawa prywatnego), a zatem była to informacja prywatna. Organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji nie poddał analizie tego, czy w ogóle w przypadku osób imiennie wymienionych we wniosku można mówić o pełnieniu przez te osoby funkcji publicznych podkreślając zarazem, że dostęp do informacji publicznej nie może następować wyłącznie w oparciu o kwalifikację informacji jako "dotyczącej'' i "niedotyczącej" osoby pełniącej funkcję publiczną, z jednoczesną bezkrytyczną kwalifikacją tej ostatniej kategorii jako podlegającej udostępnieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub tez innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z tego powodu organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji został załatwiony w przewidzianym prawem terminie, co czyni zarzut bezczynności nieuzasadnionym, a ewentualna ,,bezczynność'' dotyczyć może w tym wypadku jedynie informacji prywatnych, co jednak pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że zagadnieniem, które było podnoszone w odpowiedzi na skargę, a które całkowicie uszło uwadze WSA w Gliwicach, jest występujące w tej sprawie zagadnienie nadużycia praw podmiotowych - przede wszystkim prawa do informacji publicznej, lecz również prawa do sądu. Organ wyjaśnił, że skarżący kieruje do różnych organów władzy publicznej setki wniosków różnego rodzaju, a następnie wnosi skargi do organów wyższego stopnia i do sądów administracyjnych. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że do chwili złożenia skargi kasacyjnej skarżący złożył w WIOŚ w K. 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, 13 wniosków o udostępnienie informacji o środowisku, 11 skarg i 2 wnioski w trybie art. 227 i 241 Kodeksu postępowania administracyjnego i 2 zażalenia na postanowienia wydane w trybie przepisów ordynacji podatkowej. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wyliczenie to nie obejmuje licznych interwencji, w których skarżący zgłasza rzekome naruszanie prawa ochrony środowiska przez władze Gminy O. (co jak do tej pory nie znalazło potwierdzenia), domagając się, aby inspektorzy WIOŚ nieustannie przeprowadzali kolejne kontrole na terenie tej Gminy; część z pism skarżący kierował do organu anonimowo, albo wskazując fikcyjne dane osób trzecich co zdaniem organu może być kwalifikowane jako czyn zabroniony. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, intencją skarżącego nie jest dbałość o sprawność funkcjonowania państwa i jego struktur ani o transparentność działania władzy publicznej, lecz nękanie organów administracji. Nie sposób w ocenie organu przyjąć, by idea społeczeństwa obywatelskiego, pozostająca w ścisłym związku z publicznym prawem do informacji o działalności władz, miała polegać na działaniach utrudniających czy wręcz paraliżujących możliwość wykonywania przez organy swoich ustawowych zadań. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że celem skarżącego nie jest uzyskanie informacji publicznej, lecz wywołanie niepotrzebnej czynności organu, co najmniej opóźniającej wykonanie przez ten organ swoich zadań, ale nade wszystko celem działań skarżącego jest zainicjowanie sporu przed sądem administracyjnym -niezależnie od tego, czy w istocie otrzymał, czy też nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie wskazał również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r. l OSK 1992/14, wywodząc, że zakazu nadużywania praw podmiotowych można upatrywać już w art. 2 Konstytucji RP. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę; każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego i prawo to winno być wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane, a przez to zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Organ stwierdził, że celem skarżącego nie jest ani przejrzystość struktur państwa i transparentność dysponowania publicznym majątkiem, ani sądowa ochrona tych wartości, lecz prowadzenie pozbawionej racjonalnych przesłanek kampanii przeciwko organom władzy publicznej, na co ilość i zakres tematyczny różnego rodzaju pism oraz modus operandi skarżącego w sposób jednoznaczny wskazują. Organ skarżący kasacyjnie podniósł również kwestię rozróżnienia praw podmiotowych w dwóch ujęciach: wertykalnym i horyzontalnym. Podając za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazał, że na kanwie prawa do sądu, sąd urzeczywistnia prawo do sądu w ujęciu wertykalnym rozstrzygając indywidualną sprawę konkretnej jednostki, która się do niego zwróciła. W ujęciu zaś horyzontalnym sąd dysponując określonymi zasobami osobowymi, finansowymi, materiałowymi i infrastrukturalnymi prowadzi działalność orzeczniczą, w której rozstrzyga wpływające na bieżąco skargi, których wnikliwość i szybkość rozpoznania wobec zasadniczo stałych zasobów sądu, a w konsekwencji: możliwości orzeczniczych - zależna jest od czynnika w postaci wpływu spraw podlegających rozpoznaniu w danym trybie, a zatem ilości spraw czekających na merytoryczne rozpoznanie. Organ stwierdził, że dopuszczenie odrzucenia przez sąd administracyjny skargi wniesionej w sprawie rażąco i oczywiście błahej w znikomym stopniu ogranicza prawo jednostki do sądu ujmowane wertykalnie, za to poszerza, wzmacnia i czyni efektywniejszym prawo do sądu postrzegane horyzontalnie. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie możliwość odrzucenia przez sąd administracyjny skarg oczywiście i rażąco błahych, nie realizujących funkcji prawa do sądu, a w rzeczywistości stanowiących tego prawa nadużycie pozwala temu sądowi na skoncentrowanie posiadanych ograniczonych zasobów na rozstrzyganiu spraw posiadających chociaż minimalne znaczenie z punktu widzenia obiektywnie ocenianej sytuacji stron. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że rozpoznawanie merytoryczne i udostępnianie wszelkich żądanych informacji osobie nadużywającej tego prawa, z jednej strony w ujęciu wertykalnym da wysoki poziom realizacji uprawnień jednostki, jednak z drugiej strony, w ujęciu horyzontalnym, poważnie zuboży realizację prawa do sądu przez ogół społeczeństw. Zdaniem organu wniosek, który jedynie zewnętrznie stwarza pozór wniosku o udostępnienie informacji publicznej (a zatem wykonywania konstytucyjnego uprawnienia do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych), a w rzeczywistości stanowi kolejną formę nękania organu administracji (tj. faktycznym celem wnioskodawcy nie jest uzyskanie tej, czy innej informacji, ale to, by organ musiał angażować się w czynności związane z rozpoznaniem wniosku), powinien być uznany za czynność pozorną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi stowarzyszenie wskazało, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (wyrok NSA z 15.12.2021 r., III OSK 4266/21), a o tym, czy dana informacja dotyczy spraw publicznych, decyduje jej treść. Zdaniem stowarzyszenia skoro pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych, to informacje o ww. wynagrodzeniu, w tym jego składnikach stanowią informację o sprawach publicznych. Stowarzyszenie podniosło, że organ ma rzeczywiście słuszność, że prawo do informacji nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, jednak skarżącemu kasacyjnie organowi umyka rozróżnienie pomiędzy informacją publiczną, do której dostęp jest ograniczony ze względu na dobra i wartości prawnie chronione, a informacją, która, w ogóle nie dotyczy spraw publicznych. Stowarzyszenie podkreśliło, że wydatkowanie środków publicznych z definicji nie może być uznane za niedotyczące spraw publicznych oraz że w niektórych okolicznościach dopuszczalne jest ograniczenie dostępu do takich informacji choćby właśnie ze względu na prywatność osoby fizycznej, co winno jednak nastąpić w drodze decyzji odmownej. Stowarzyszenie wskazało, że rozważania organu odnośnie do nieprawidłowości oceny sądu w zakresie tego, czy osoby o których mowa we wniosku, pełnią funkcje publiczne, czy też nie, są nie na miejscu, gdyż wydatki w zakresie wynagrodzeń osób niepełniących takich funkcji także stanowią informację publiczną. Zdaniem stowarzyszenia nawet bowiem przy założeniu, że wszystkie osoby wskazane we wniosku nie pełnią funkcji publicznych, organ i tak pozostawałby w bezczynności, ponieważ nie udostępnił żądanej informacji ani nie ograniczył prawa skarżącego w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto stowarzyszenie podniosło, że należy całkowicie odrzucić argumenty związane z rzekomym nadużyciem prawa do informacji wskazując zarazem, że nawet w przypadku ewentualnego przyjęcia, że wniosek nie podlega realizacji z uwagi na takie nadużycie, konieczne było wydanie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko w ocenie stowarzyszenia jest spójne z tym, że o charakterze danej informacji jako informacji publicznej decyduje jej treść, a przez to rzekome nadużycie prawa do informacji nie może zmienić jej charakteru - dana informacja nie może względem jednego podmiotu być traktowana jako informacja publiczna, a wobec drugiego jako niepubliczna. Stowarzyszenie wskazało również, że organ w skardze kasacyjnej nie przedstawia argumentacji, z której wynikałoby naruszenie prawa przez Sąd I instancji, a który to w ocenie stowarzyszenia przekonująco i wyczerpująco wyjaśnił, że informacje o majątku instytucji publicznych stanowią informację publiczną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE stowarzyszenie podniosło, że w krajowym porządku prawnym aktem prawa regulującym dostęp do takich informacji jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 30 kwietnia 2026 r. organ skarżący kasacyjnie wniósł o wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o podjęcie uchwały przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie możliwości odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, gdy stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym nadużycie prawa do sądu lub gdy jej wniesienie jest rezultatem nadużycia przez skarżącego innych praw podmiotowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie w zarzucie pierwszym i drugim zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – dalej jako: u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że informacja o składnikach wynagrodzeń konkretnych, wskazanych w treści wniosku osób fizycznych, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas, gdy czym innym jest udzielenie informacji o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia (taką informację skarżący uzyskał), a czym innym informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej, która stanowi informację prywatną dotyczącą stosunku zatrudnienia; nadto WSA kwalifikując wnioskowaną informację jako publiczną pominął ustalenie tego, czy wniosek dotyczył osób pełniących funkcje publiczne, co zdaje się być kluczowe z punktu widzenia zakwalifikowania wnioskowanych informacji jako publicznych albo niepublicznych oraz naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 383 z późn. zm.) – dalej jako: k.k., poprzez pominięcie ustalenia tego, czy wniosek dotyczył osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu ostatniego z powołanych przepisów, co zdaje się być kluczowe z punktu widzenia zakwalifikowania informacji jako publicznej albo niepublicznej. Treść powyższych zarzutów, która pozwala na ich łączne rozpoznanie, prowadzi zatem do wniosku, że skarżący kasacyjnie wytykając błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów u.d.i.p. i k.k., w rzeczywistości i przede wszystkim usiłuje podważyć prawidłowość ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, co nie jest możliwe na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 19 k.k. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, koncentrując się na próbie wykazania, że Sąd I instancji kwalifikując wnioskowaną informację jako publiczną pominął ustalenie czy wniosek dostępowy dotyczył osób pełniących funkcje publiczne, co dalej wiązało się z zakwalifikowaniem wnioskowanych informacji jako publicznych i niepublicznych. O nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy zatem przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej kwalifikacji konkretnych informacji żądanych przez skarżącego, co wiąże się z możliwością ich udostępnienia przez organ skarżący kasacyjnie. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny. Rekonstruując jednak treść zarzutu pierwszego w oderwaniu od okoliczności faktycznych wskazywanych w jego treści i przyjmując, że część tego zarzutu może być odczytywana w oderwaniu od tych okoliczności, tj. sprowadza się do błędnej wykładni przejawiającej się w przyjęciu, że informacja o składnikach wynagrodzeń konkretnych, wskazanych w treści wniosku osób fizycznych, stanowi informację publiczną, należy wskazać, że zarzut ten odczytywany również w taki sposób nie mógłby odnieść zamierzonego skutku z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie dokonał takiej, przypisywanej mu przez stronę skarżącą kasacyjnie, wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a wręcz przeciwnie, w treści uzasadnienia wyroku stwierdził, że podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Zaznaczyć należy, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W orzecznictwie istnieje oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pogląd, zgodnie z którym w istocie każda informacja o wysokości wynagrodzenia, jakie przysługuje osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną i co do zasady podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ramach tego poglądu wskazuje się zarazem, że statusu informacji publicznej nie posiadają jedynie zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem, kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli są determinowane uwarunkowaniami o charakterze osobistym lub rodzinnym. Ponadto nawet uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza bezwzględnej powinności jej udostępnienia, aczkolwiek ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21). W orzecznictwie zarysował się również inny pogląd, według którego informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, która dotyczy konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wskazuje się, że wniosek, który dotyczy podania informacji o wysokości konkretnego wynagrodzenia (a także jego elementów) otrzymywanego przez indywidualnie wskazaną (z imienia i nazwiska) osobę, dotyczy w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam), a przez to stanowić będzie o prywatnym charakterze wnioskowanych informacji. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Podkreśla się, że dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r. o sygn. akt I OSK 2623/19 oraz powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1745/24). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi z prezentowanych powyżej poglądów, jednak przenosząc powyższe na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że treść złożonego w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji nt. premii przyznanych poszczególnym osobom zajmującym odpowiednie stanowiska w niniejszej sprawie stanowić będzie o nieprywatnym charakterze wnioskowanych informacji. Wskazać należy, że wniosek skarżącego nie stanowi o żądaniu udzielenia informacji o nagrodach/premiach wypłaconych wszystkim pracownikom wraz z żądaniem przypisania konkretnie do danej wypłaconej kwoty imienia i nazwiska pracownika, ale jest zapytaniem o przyznane premie dla poszczególnych stanowisk, które generalnie można określić jako kierownicze, a które to z charakteru działania administracji publicznej piastowane są przez poszczególne osoby. Należy ponadto zaznaczyć, że odmienna kwalifikacja wnioskowanych informacji, a to uznanie ich za prywatne, a przez to niepodlegające udostępnieniu, miałaby miejsce np. w sytuacji, gdyby skarżący wnioskując o udzielenie informacji publicznej wnioskował chociażby o podanie wysokości wynagrodzeń poszczególnych bądź wszystkich pracowników, bez żadnego powiązania wnioskowanych informacji z działalnością publiczną, a jedynie domagał się udostępnienia informacji dotyczących sfery prywatnej danej osoby (np. wysokości potrąceń komorniczych). Należy podkreślić, że informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takich świadczeń nie odzwierciedlałaby wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek taki zmierzałby do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Treść wniosku skarżącego pozwala jednak przyjąć zasadność twierdzeń Sądu I instancji, a przez to należy stwierdzić, że omawiane zarzuty nie są trafne. Na podstawie trzeciego i czwartego zarzutu naruszenia prawa materialnego, które z uwagi na swoją treść mogą zostać rozpoznane łącznie, strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 1 lit. a, b i f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej jako: RODO) przez ich niezastosowanie, co znalazło wyraz w pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy tej okoliczności, że obowiązkiem organu jako pracodawcy jest zgodne z prawem przetwarzanie danych dotyczących pracowników organu, w szczególności nieujawnianie ich podmiotom do tego nieuprawnionym oraz naruszenie art. 47 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu wniosku konstytucyjnej zasady ochrony życia prywatnego i osobistego, w sytuacji, w której wniosek skarżącego dotyczył informacji o takim właśnie charakterze, co w ocenie skarżącego kasacyjnie sprzeciwia się możliwości uznania wnioskowanych informacji za informacje publiczne i udzielenia ich osobom postronnym. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na ich błędną konstrukcję. Przejawia się ona w połączeniu w ich treści naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na wadliwym niezastosowaniu przepisów RODO oraz art. 47 Konstytucji RP, a w konsekwencji na pominięciu obowiązku przetwarzania danych zgodnego z prawem oraz nieuwzględnieniu zasady ochrony życia prywatnego i osobistego, a także na próbie podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które wywołane jest skargą kasacyjną, podlega zasadzie dyspozycyjności i nie jest postępowaniem mającym na celu ponowne rozpoznanie sprawy jej całokształcie. Ogranicza się ono do poszczególnych zarzutów zawartych w treści skargi kasacyjnej w ramach określonych podstaw kasacyjnych. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi oznacza więc związanie granicami skargi kasacyjnej również w zakresie podstaw zaskarżenia, które to determinują zakres kontroli. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 11.03.2026 r., III OSK 1909/25, LEX nr 4038360, wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tym przypadku nie jest uprawniony do dokonywania wyboru pomiędzy przedstawionymi podstawami zaskarżenia. Na marginesie jedynie należy tu wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie wskazanych w niej przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie przywołała przepis lub przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Ponadto zaznaczyć należy, że konstrukcja zarzutu trzeciego, w którym wskazano na pominięcie w realiach tej sprawy statusu podmiotu zobowiązanego jako jednocześnie organu i pracodawcy, sprowadza się również do podważania ustaleń stanu faktycznego sprawy, co jak zostało wskazane powyżej, nie jest możliwe do dokonania poprzez zarzuty prawa materialnego. Organ skarżący kasacyjnie na podstawie piątego zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i w zw. z preambułą do Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, co znalazło swój wyraz w całkowitym pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy (o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia) okoliczności, że skarżący jest osobą w sposób rażący nadużywającą prawa do informacji publicznej oraz prawa do sądu, czym w istocie działa nie na rzecz jawności i transparentności życia publicznego, lecz przeciwnie, przeciwko tym wartościom, godząc w sprawne i rzetelne funkcjonowanie administracji publicznej, zaś takie zachowanie skarżącego winno być potraktowane jako nadużycie prawa, które nie powinno korzystać z ochrony sądowej, z kolei złożony w takich uwarunkowaniach wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być potraktowany jako czynność pozorna, w istocie stanowiąca formę szykany względem organu władzy publicznej, nie zaś próbę uzyskania wiedzy o wydatkowaniu środków publicznych. Zarzut ten jest nieskuteczny z uwagi na swoją konstrukcję, co zostało wskazane w powyższych twierdzeniach, tj. również wytyka niezastosowanie wskazanych w nim przepisów bez jednoczesnego przywołania przepisu lub przepisów, które w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a także dotyczy ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Ponadto niezasadność tego zarzutu wynika z wewnętrznej sprzeczności twierdzeń prezentowanych w jego treści i uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa, określając jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając je w art. 61 Konstytucji. W orzecznictwie wskazuje się, że "udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, chociaż organ powołuje się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, to nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe. Niezależnie od tego należy mieć jednak na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, Wyrok NSA z 12.04.2024 r., III OSK 805/22, LEX nr 3734284). Motywy wnioskodawcy nie mogą być jednak domniemywane. Na podstawie powyższych twierdzeń należy wskazać, że zarzuty sformułowane w treści skargi kasacyjnej pozostają ze sobą w sprzeczności, gdyż organ skarżący kasacyjne z jednej strony zarzuca błędną kwalifikację wnioskowanych informacji jako informacji publicznej, z drugiej zaś strony twierdząc, że informacje wnioskowane są informacjami prywatnymi, zarzuca nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Należy zaznaczyć, że nie jest możliwe stwierdzenie nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej w sytuacji, w której dany podmiot nie korzysta z owego prawa z uwagi na prywatny charakter wnioskowanej informacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej [...]. Przepis ten reguluje więc kwestię prawa danego podmiotu do uzyskiwania informacji publicznej, a przez to zakresem tego prawa objęte są informacje będące desygnatem pojęcia informacja publiczna. Wynika z tego dalej, że o nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej mówić można w sytuacji, która wiąże się z uzyskiwaniem informacji publicznej. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał wniosek organu skarżącego kasacyjnie o wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o podjęcie uchwały przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie możliwości odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, gdy stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym nadużycie prawa do sądu lub gdy jej wniesienie jest rezultatem nadużycia przez skarżącego innych praw podmiotowych. Wskazać należy, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa przez organ, winien on w drodze decyzji odmówić udostępnienia informacji publicznej, co podlegałoby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.