III OSK 1892/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2972/24 w sprawie ze skarg B., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Stowarzyszenia C. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem z 2 lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy w ciągu drogi krajowej nr 17 na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł Drewnica (z węzłem) na dr. S8 - do km ok. 3+600. Pismem z 11 maja 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie poinformował Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia znajduje się w sąsiedztwie zamieszkania piastuna funkcji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie i zachodzi podstawa do jego wyłączenia od załatwienia tej sprawy. Postanowieniem z 31 maja 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyznaczył Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku do załatwienia sprawy. Decyzją z 24 listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez inwestora do realizacji (decyzja środowiskowa). Pismem z 19 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie) wniosło odwołanie od decyzji z 24 listopada 2017 r. Decyzją z 18 lutego 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak ustalono w toku postępowania odwoławczego, piastun funkcji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie nie był stroną tego postępowania. Brak było zatem podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, co oznacza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzją wniosło stowarzyszenie, a także B. z siedzibą w W., Stowarzyszenie C. z siedzibą w W. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., IV SA/Wa 835/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z 18 lutego 2021 r. Skargi kasacyjne od wyroku z 19 stycznia 2022 r. wnieśli: Stowarzyszenie C. z siedzibą w W. oraz B. Wyrokiem z 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 20 października 2023 r., IV SA/Wa 969/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z 18 lutego 2021 r. Skargi kasacyjne od wyroku z 20 października 2023 r. wnieśli: organ, Stowarzyszenie C. z siedzibą w W. oraz B. z siedzibą w W. Wyrokiem z 7 listopada 2024 r., III OSK 874/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z 21 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi stowarzyszenia oraz B. z siedzibą w W., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i Stowarzyszenia C. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2021 r. Oddalając skargi Sąd I instancji podkreślił, że był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22 oraz w wyroku z 7 listopada 2024 r., III OSK 874/24. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy był zobowiązany do zbadania właściwości organu I instancji, pomimo, że wcześniej wydał postanowienie o wyznaczeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku do załatwienia tej sprawy. Zmiana stanowiska organu odwoławczego w zakresie właściwości organu była dopuszczalna i mogła wynikać z odmiennej oceny prawnej. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów stowarzyszenia, że przy ocenie, czy zachodziły podstawy do wyłączenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie należało brać pod uwagę wyłącznie przebieg trasy ekspresowej, który jest przedmiotem tego postępowania (a więc odcinek węzeł "Drewnica"), w sytuacji, w której cała planowana do realizacji Wschodnia Obwodnica Warszawy obejmująca także węzeł "Zakręt", co oznacza, że stanowi jedno przedsięwzięcie. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotem sprawy są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku węzeł Drewnica, który nie przebiega przez Wesołą. Odcinek obwodnicy przebiegający między innymi przez Wesołą był przedmiotem odrębnej sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 716/21, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt III OSK 135/22. Przy ocenie, czy zachodziły podstawy do wyłączenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie należało brać pod uwagę wyłącznie przebieg trasy ekspresowej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, a więc odcinek węzeł "Drewnica". Węzeł "Zakręt" był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do wyłączenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie od rozpatrzenia tej sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja z 18 lutego 2021 r. ma charakter procesowy i organ rozstrzygał w niej jedynie, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku był właściwy do załatwienia tej sprawy w dacie wydania decyzji z 24 listopada 2017 r. Natomiast okoliczność, czy możliwe było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko dla jednego odcinka całej planowanej trasy obwodnicy nie mogła być rozpatrywana na tym etapie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Polegało to na oddaleniu skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że na gruncie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku nie był on władny do oceny, czy "poprawne" było wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku decyzji środowiskowej, ograniczonej wyłącznie do jednego krótszego odcinka całej planowanej trasy Wschodniej Obwodnicy Warszawy i prowadzeniu osobnego postępowania administracyjnego dotyczącego drugiego, dłuższego odcinka. W ocenie stowarzyszenia, "całość inwestycji" stanowi jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, "z uwagi na okoliczność, że kwestia ma charakter merytoryczny", a Sąd I instancji rozstrzygał o kwestii procesowej tj. czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku był właściwy do załatwienia sprawy. Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a wskazuje, że sąd administracyjny dokonuje oceny w granicach całej sprawy administracyjnej, a zatem nie budzi wątpliwości, że kwestia objęcia jednego przedsięwzięcia dwoma postępowaniami również powinna zostać oceniona przez sąd. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej. Polegało to oddaleniu skargi ze względu na bezzasadne przyjęcie, że przy ocenie, czy zachodziły podstawy do wyłączenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie należy brać pod uwagę wyłącznie przebieg trasy ekspresowej, który jest przedmiotem niniejszego postepowania, w sytuacji, w której cała planowana do realizacji Wschodnia Obwodnica Warszawy stanowi jedno przedsięwzięcie. Oznacza to, że oceniając czy realizacja przedsięwzięcia będzie miała wpływ na sytuację majątkową kierownika Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie należało uwzględnić cały planowany przebieg trasy. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie C. z siedzibą w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej w całości oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z punktu widzenia argumentacji prezentowanej w ramach tych zarzutów, na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozpoznawanej obecnie sprawy są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy w ciągu drogi krajowej nr 17 na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł Drewnica (z węzłem) na drodze S8 do km ok. 3+600. Odrębnie toczy się postępowanie w sprawie przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy w ciągu drogi krajowej nr 17 na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Zakręt" (bez węzła). Są to niewątpliwie dwa odcinki Wschodniej Obwodnicy Warszawy, ale realizowane odrębnie i objęte dwoma postępowaniami w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Drugie z postępowań zostało zakończone wydaniem decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 lutego 2021 r. znak: [...], która podlegała kontroli sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 24 sierpnia 2021 r., IV SA/Wa 716/21), przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok uwzględniający skargę kasacyjną z 7 marca 2023 r. III OSK 135/22) oraz ponownie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (prawomocny wyrok z 30 stycznia 2024 r. IV SA/Wa 921/23). Tym ostatnim wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z 15 lutego 2021 r. W obu wskazanych wyżej postępowaniach środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięć nie zostały ostatecznie ustalone, ponieważ przedmiotem rozstrzygnięcia była wyłącznie kwestia wstępna, którą jest ustalenie właściwości organu I instancji w kontekście ewentualnego wyłączenie piastuna tego organu od rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty kasacyjne sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że opisane wyżej postępowania powinny toczyć się łącznie, ponieważ stanowią jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, a kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie powinien dokonać Sąd I instancji. Stanowisko to nie zasługiwało jednak na uwzględnienie. Przede wszystkim, jak już wyżej wskazano, przedmiotem sprawy była obecnie wyłącznie właściwość organu I instancji. Dopóki kwestia ta nie zostanie rozstrzygnięta, niedopuszczalne jest rozstrzyganie innych kwestii związanych z istotą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ponieważ kwestie te wykraczają poza granice sprawy w jej ujęciu materialnym, a zatem wyznaczone przez podmiot, przedmiot, jak i podstawę prawną. Inna jest podstawa prawna i przedmiot sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a inna sprawy uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w związku ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, kwestia zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia, w tym możliwości odrębnego prowadzenia postępowania wobec dwóch odcinków drogi, nie mogła być przedmiotem oceny na tym etapie postępowania. Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej (przy czym ten ostatni przepis nie jest przepisem procesowym). Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do tego rodzaju uchybienia, jak już wyżej wskazano, w tej sprawie nie doszło. Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej. Przedmiotem sprawy była bowiem właściwość organu (a w istocie kwestia podstaw do wyłączenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie) w odniesieniu wyłącznie do jednego, planowanego odcinka drogi. Kwestia podstaw wyłączenia tego organu w odniesieniu do drugiego odcinka drogi była przedmiotem rozstrzygnięcia w równolegle toczącym się postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym i również z tego powodu nie mogła być przedmiotem kontroli w zaskarżonym obecnie wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na skutek wniosku Stowarzyszenie C. z siedzibą w W. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz jednego ze skarżących w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej innego skarżącego od wyroku oddalającego skargę.