III OSK 1913/24

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 19/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 16 lutego 2007 r. nr 16/V/2007 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy [...] oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 19/24, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "organ" "Rada Miejska") z 16 lutego 2007 r. nr 16/V/2007 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy [...] oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Miejska, na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") w dniu 16 lutego 2007 r. podjęła uchwałę nr 16/V/2007 w sprawie zmiany uchwały nr 11/IV/2003 Rady Miejskiej w [...] z 28 lutego 2003 r. roku w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy [...] oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. W § 1 uchwały wskazano, że dotychczasowe brzmienie § 5 uchwały nr 11/IV/2003 Rady Miasta i Gminy [...] z 28 lutego 2003 r. roku w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy [...] oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych oznacza się jako ust. 1 oraz dodaje się ust. 2 i 3 w brzmieniu: "2. Za każdorazową nieobecność radnego na posiedzeniu rady lub komisji potrąca się 10% diety, łącznie nie więcej niż 30 % diety. 3. W razie wygaśnięcia mandatu radnego przed upływem miesiąca radnemu przysługuje część diety ustalona proporcjonalnie do liczby dni kalendarzowych sprawowania mandatu w danym miesiącu." W § 3 powyższej uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Prokurator złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj.: Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718 ze zm. dalej: "u.o.a.n.") w zw. z art. 40 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g. i art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu Prokurator przedstawił argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym powyżej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Sąd I instancji wskazał, że choć uprawnienie do wypłacenia diet radnym wynika z art. 25 ust. 4 u.s.g., to jednak jest ono realizowane na zasadach ustalonych przez radę gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sadu I instancji zaskarżona uchwała określając zasady przyznawania diet radnym zawiera regulację o charakterze normatywnym. Bez podjęcia uchwał w przedmiocie wysokości i zasad przyznawania diet nie byłoby podstaw do wypłaty diet w określonej wysokości. Sąd wskazał, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet obejmująca radnych, a także uchwała następczo zmieniająca taką uchwałę, zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni określoną w uchwale funkcję. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Od powyższego wyroku Rada Miejska wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów: I. postępowania, tj.: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy; 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 40 ust. 1-2 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem, to jest niezgodnej z dyspozycją art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n., podczas gdy Rada Miejska nie naruszyła powyższego przepisu prawa materialnego, z uwagi na fakt iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego nie podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym; II. prawa materialnego: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy jako akt niezawierający norm generalnych i abstrakcyjnych stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż uprawnienie do wypłacenia diet radnym jest realizowane na zasadach ustalonych przez radę gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego, co powoduje przyjęcie twierdzenia, iż zaskarżona uchwała zawiera regulacje o charakterze normatywnym, podczas gdy przepisy wydane na podstawie ww. normy kompetencyjnej mają charakter wewnętrzny, odnoszący się do zasad, na jakich radnemu wypłacana jest przysługująca mu, z mocy ustawy, dieta; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 1-2 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g., art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4, art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, podczas gdy uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego; 4. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy uchwała ta odpowiada prawu, a zatem nie wystąpiły przesłanki umożliwiające stwierdzenie jej nieważności, bowiem nie jest ona aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, a nadto brak konieczności stosowania wobec niej vacatio legis; 5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą uznaniu, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a w konsekwencji zaliczeniu tejże uchwały do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy art. 87 ust. 1 Konstytucji odnosi się do obszaru działania organów, które ustanowiły akty prawa miejscowego, a więc przede wszystkim do pojęcia "obszaru", a nie "wspólnoty samorządowej"; 6. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia w sytuacji, gdy nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z 29 maja 2024 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. w związku z art. 37 b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej". W ocenie NSA, zarzut naruszenia powyższych przepisów nie jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 8 u.s.g. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy [...] oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych - jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1285/24; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 3 uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 u.s.g. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza, co prawda możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez sąd do upływu roku od daty podjęcia aktu, jednak wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. lub jeżeli uchwala ma charakter aktu prawa miejscowego, a zatem tak, jak w niniejszym przypadku. Zatem upływ czasu od daty podjęcia uchwały będącej prawem miejscowym - nie stanowi przesłanki braku możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1105/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości odnośnie do tego, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Rady Miejskiej w [...] z 16 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych - jest aktem prawa miejscowego. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i o jego naruszeniu można by mówić, gdyby Sąd popełnił błąd stanowiący uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.