III OSK 206/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Alicja Kucharska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 59/25 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 59/25, oddalił skargę A. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. P., wnioskiem z dnia 2 marca 2025 r., powołując się na art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.") zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuściowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego? 3. Według informacji od prof. Iwony Paradowskiej-Stankiewicz ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia? 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 8. Za ile z tych niepożądanych odczynów wypłacono odszkodowanie? 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie? 13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka ? 14. Czy Minister Zdrowia wydając rozporządzenie w sprawie szczepień obowiązkowych zastępujące uchylony przez Trybunał Konstytucyjny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej zgodnie z treścią art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych? 15. Jeśli tak, to gdzie możemy zapoznać się z tą analizą? 16. Jeśli nie ma analizy zawartej w delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, to czy takie rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją RP? 17. Z czego wynika różnica w zakresie szczepień obowiązkowych w dwóch sąsiadujących ze sobą państwach z zapewnionym w ramach Unii Europejskiej prawem do swobodnego przepływu osób np. w Niemczech jedno szczepienie obowiązkowe od 2017 r., w Polsce dziecko otrzymuje ponad 40 dawek szczepień? 18. Kto, w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów przekazał Państwu informacje dotyczące szczepień mojej córki? W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 17 marca 2025 r. organ wskazał, że: 1. Informacja, o którą się wnosi, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., lecz dotyczy wiedzy z zakresu medycyny. Państwowa Inspekcja Sanitarna w wykonaniu swoich zadań nie zajmuje się analizą długości okresów utrzymywania się odporności po podaniu szczepionek. 2. nie posiada listy osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień, ponieważ takie osoby nie zostały zgłoszone przez świadczeniodawców, stąd też wobec żadnej z takich osób nie był stosowany przymus administracyjny. Osoby dorosłe podlegające szczepieniom to przede wszystkim osoby chore lub narażone na zakażenie w wyniku kontaktu ze źródłem zakażenia (osobą, zwierzęciem, eksponowani na zakaźne płyny ustrojowe i krew lub nieuodpornieni wcześniej, z ryzykiem zawodowym na zakażanie), Jest to grupa osób świadomych zagrożenia i poddających się obowiązkowi a nawet zabiegających o jego wykonanie. 3. Na terenie działania PPIS nie odnotowano ognisk odry w okresie ostatnich 5 lat. Z informacji będących w posiadaniu organu wynika, że u 44 osób (dzieci) pochodzenia ukraińskiego wykonano szczepienia, w tym 9 przeciw odrze. Organ nie posiada wnioskowanej informacji w zakresie osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i osób pełnoletnich narodowości ukraińskiej. 4. nie prowadzi rejestru szczepień odroczonych przez lekarzy. Do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy ustalanie listy przeciwwskazań do podania szczepionek. Wykaz przeciwwskazań do szczepień jest ustalany przez producenta szczepionki i znajduje się w Charakterystyce Produktu Leczniczego każdego preparatu szczepionkowego. 5. W okresie ostatnich 5 lat nie nakładał grzywien na lekarzy za niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego. 6. W ostatnich 5 latach od dnia sporządzenia niniejszego pisma na terenie działania PPIS wśród dzieci i dorosłych do 19 roku życia odnotowano 1 przypadek śmiertelny (w 2024 r.), który nastąpił w okresie 4 tygodni od szczepienia. 7. W ostatnich 5 latach od dnia sporządzenia niniejszego pisma na terenie działania PPIS zarejestrowano 6 ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP), z tego 5 przypadków po szczepieniu przeciwko SARS-Cov-2 (4 przypadki w 2021 r.: 1 przypadek – epizod hypotoniczno-hyporeaktywny, zawroty głowy, osłabienie, 2 – trudności z chodzeniem, niedowład połowiczy lewostronny, udar niedokrwienny prawej półkuli mózgu, 3 – gorączka utrzymująca się dłużej, 4 – duszność, zatorowość płucna, reakcja alergiczna, wybroczyny skórne, zasinienie kończyn, wymioty; 1 przypadek w 2022 r. – nagłe zatrzymanie krążenia poprzedzone dusznościami, najprawdopodobniej w przebiegu zawału serca, zgon) oraz jeden przypadek w 2024 r. po szczepieniu przeciwko pneumokokom – epizod hypotoniczno-hyporeaktywny z utratą przytomności i bezdechem, nagłe zatrzymanie krążenia, zgon. 8. nie posiada informacji w tym zakresie, gdyż wypłata odszkodowań w związku z wystąpieniem niepożądanego odczynu poszczepiennego nie leży w kompetencjach PPIS. 9. Informacja, o którą się wnosi, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Informacje o prawie, jego stosowaniu i interpretacji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do oceny zgodności przepisów ustawy z Konstytucją. 10. Odpowiedź na pytanie nie pozostaje we właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a ponadto dotyczy udzielenia porady prawnej. Tego rodzaju żądanie nie mieści się w sferze faktów i nie można go rozstrzygać w trybie u.d.i.p. Nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje kwestii odszkodowawczych. 11. Informacja, o którą się wnosi, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej lecz wymaga wiedzy z zakresu medycyny. Treść pytania wykracza poza zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy dokonywanie oceny w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem. 12. Informacja, o którą się wnosi, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej lecz wiedzy organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych i wykracza poza pojęcie informacji publicznej. 13. Obowiązek szczepień wynika z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. 14. i 15 Informacja, o którą się wnosi, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lecz wiedzy organu o dokonywanych przez Ministra Zdrowia analiz w zakresie danych epidemiologicznych dotyczących zachorowań i wykracza poza pojęcie informacji publicznej. 16. Informacja, o którą się wnosi, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Informacje o prawie, jego stosowaniu i interpretacji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do oceny zgodności przepisów ustawy z Konstytucją. 17. Informacja, o którą się wnosi, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Treść pytania wykracza poza zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy dokonywanie oceny przepisów ustanowionych w innych państwach. 18. Zgodnie z § 18 Rozporządzenia raport został sporządzony i przekazany do PPIS przez Przychodnię Rodzinną w postaci elektronicznej, z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego. W takich okolicznościach wnioskodawczyni wniosła skargę do WSA w Bydgoszczy na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że żądane przez wnioskodawczynię informacje dotyczyły szczepień ochronnych. Część z nich odnosiła się do zasad, sposobu i skutków realizacji programu obowiązkowych szczepień ochronnych na terenie właściwości organu (pkt 2-8 i 18), część koncentrowała się na kwestiach wiedzy medycznej z zakresu wakcynologii (pkt 1, 11 i 12), jak i źródeł oraz wykładni przepisów prawa (pkt 9, 13, 14, 15 i 16). Zadano także pytanie dotyczące instrumentów prawnych przysługujących obywatelom związanych z dochodzeniem odszkodowań (pkt 10) oraz pytanie dotyczące obowiązku szczepiennego w aspekcie komparatystyki prawniczej (pkt 17). Organ w piśmie z 17 marca 2025 r. udzielił odpowiedzi w zakresie pytań opisanych w punktach 3 i 5-7, 13 i 18 z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udzielone odpowiedzi Sąd uznał za wyczerpujące. Informacje w zakresie okresu utrzymywania się odporności po zaszczepieniu na poszczególne choroby (pkt 1) oraz o sposobach wykluczania nadwrażliwości na składniki preparatów szczepiennych (pkt 11) dotyczą kwestii związanych z wiedzą medyczną i farmakologiczną (przede wszystkim wakcynologiczną) i nie podlegają udostępnieniu w ramach uprawnień wynikających z u.d.i.p. Informacje w tym zakresie dostępne są u podmiotów dysponujących fachową wiedzą w zakresie szczepień, ale i w powszechnie dostępnych źródłach wiedzy medycznej. Informacje opisane w punktach 9-10 oraz 12 i 14-16 wniosku prawidłowo zakwalifikowano jako nieposiadające waloru informacji publicznej. Informacje w zakresie relacji obowiązku szczepiennego do art. 47 Konstytucji RP (pkt 9), sposobu i prawidłowości działania organu naczelnego (ministra właściwego ds. zdrowia) w zakresie wydawanych przezeń aktów wykonawczych, jak i zgodności z Konstytucją RP tych aktów (pkt 14-16) nie są informacją publiczną. Funkcją dostępu do informacji publicznej nie jest wykładanie wnioskodawcom norm prawnych ani też przedstawianie wnioskodawcom stanowiska organu co do zgodności z Konstytucją RP oraz stosowalności danych przepisów. Poza zakresem pojęcia informacji publicznej mieści się zresztą wiedza organu o przepisach prawa krajowego i ich właściwej interpretacji. Tym bardziej nie jest tą kategorią objęta informacja o różnicach (i ich podstawach prawnych) w zakresie regulowania obowiązku szczepiennego w innych krajach UE (pkt 17). Pytanie nr 10 dotyczy z kolei kwestii cywilnoprawnej (odszkodowania za ewentualne wystąpienie NOP), a w ramach ciążących na organie obowiązków związanych z udostępnianiem informacji publicznej nie jest udzielanie porad prawnych co do przysługujących wnioskodawcom instrumentów procesowych w postępowaniach sądowych. Prawidłowo też uznano, że nie jest informacją publiczną informacja żądana w pytaniu nr 12. Stanowiska i zalecenia organizacji międzynarodowych (jaką jest WHO) wykraczają poza pojęcie informacji publicznej, albowiem działalność tych organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. W przypadku pytań nr 2, 4 i 8 organ wskazał, że żądanych informacji nie posiada i nie prowadzi w tym zakresie rejestrów. Stanowi to właściwe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. W okolicznościach niniejszej sprawy poinformowanie wnioskodawcy o tym, z jakich powodów dana informacja nie pozostaje w dyspozycji adresata, jest wystarczające. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. Zarzut o tożsamej konstrukcji był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z dnia 13 grudnia 2024 r., III OSK 2115/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (zob. też wyrok NSA z dnia 22 maja 2025 r., III OSK 319/25; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r., III OSK 2180/24; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r., III OSK 2179/24). W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych przepisów jako przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach - jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym. Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy P.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12). W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącego o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby Sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi na pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do merytorycznej argumentacji Sądu pierwszej instancji, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich pytań wniosku. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej. W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem pierwszej instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżącej w ustawowym terminie, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.