III OSK 2079/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 56/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 listopada 2022 r. nr DKO-WOP.401.89.2022.KC w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 56/23, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 2 listopada 2022 r., nr DKO-WOP.401.89.2022.KC, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") w okresie od dnia 15 października 2019 r. do dnia 15 listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę planową działalności skarżącej przy ul. [...] w K. Skarżąca prowadzi działalność w zakresie transportu, wytwarzania, zbierania i przetwarzania odpadów oraz posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2015 r., nr WSRK.6221.23.2015. W toku kontroli ustalono, że skarżąca prowadzi wizyjny system kontroli za pomocą 29 kamer, w tym 21 kamer monitorujących miejsca magazynowania odpadów. Zapis obrazu z systemu przechowywany jest przez miesiąc od daty jego dokonania. Skarżąca udostępnia WIOŚ obraz z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów nie obejmował jednak terenu zakładu w części południowo-zachodniej. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 2019 r. na terenie zakładu stwierdzono, że w boksie zbudowanym z betonowych bloków oraz na placu poza nim zgromadzone były odpady budowlane zmieszane z odpadami papieru i tektury, folii, zużytych okien, drzwi, z odpadami zielonymi oraz częściami zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Obok boksu w dwóch kontenerach magazynowane były odpady drewna oraz papieru, folii i tektury. Na placu magazynowym zlokalizowanym przy wiacie zgromadzone były w kontenerach odpady materiałów izolacyjnych w postaci styropianu, tworzyw sztucznych, zużyte opony oraz odpady zielone. W trakcie ponownych oględzin przeprowadzonych dnia 24 października 2019 r. stwierdzono, że na terenie zakładu na placu magazynowym przy wiacie w kontenerach magazynowane były odpady tworzyw sztucznych (zużyte koła od pojemników na odpady), opakowania poremontowe z papieru, tektury, odpady zielone, zmieszane odpady poremontowe z papieru i tektury oraz folii, a także zużyte opony. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli [...] podpisanym wyłącznie przez kontrolującego w dniu 15 listopada 2019r., skarżąca odmówiła podpisania dokumentu. Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do protokołu; wskazała m.in., że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1755, dalej "rozporządzenie MŚ") dotyczące wymogów wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów nie obowiązywało w dniu przeprowadzania kontroli. Decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r., znak KDI.7062.80.2019.sq, WIOŚ wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 6.000,00 zł za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 2 listopada 2022 r., nr DKO-WOP.401.89.2022.KC, uchylił w całości decyzję WIOŚ i orzekł o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając m. in. brzmienie art. 194 ust. 3. Powołując się na treść art. 189c k.p.a. GIOŚ uznał, że zobowiązany był orzec na podstawie przepisów art. 194 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 września 2021 r., które są względniejsze dla skarżącej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca była zobligowana do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów zgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, w tym obowiązana była zapewnić WIOŚ dostępność obrazu z tego systemu w czasie rzeczywistym w sposób umożliwiający wgląd do tego systemu, poprzez przekazanie organowi I instancji niezbędnych danych do logowania. Zdaniem GIOŚ kontrola wykazała, że w południowo-zachodniej części terenu prowadzonej działalności magazynowane były odpady palne w postaci zużytych opon, folii, odpadów z tworzywa sztucznego i tektury, co potwierdza sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna. Z ustaleń kontroli wynika także, że południowo-zachodnia część zakładu nie została objęta wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów w sposób zapewniający identyfikację osób przebywających w tym miejscu. Ponadto dla tego miejsca skarżąca nie zapewniła WIOŚ dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny w wymaganym terminie, tj. do dnia 6 września 2019 r. GIOŚ wyjaśnił nadto, iż zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. b ustawy o odpadach przez magazynowanie odpadów rozumie się tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Jak zaś stanowi art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Zbieranie odpadów w myśl art. 3 ust. 34 ustawy o odpadach to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Definicje te wskazują, że każde tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów spełnia definicję magazynowania odpadów. W przedmiotowej sprawie odpady nie były załadowane i nie znajdowały się na środku transportu, a były tymczasowo zgromadzone na placu w celu ich transportu, co w opinii GIOŚ stanowiło o magazynowanie odpadów. GIOŚ końcowo wskazał, że obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów za pomocą urządzeń zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w miejscu magazynowania odpadów wynika z art. 25 ust. 6d ustawy o odpadach, który został wprowadzony art. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592), i wszedł w życie z dniem 22 lutego 2019 r. Ponadto w myśl art. 12 powołanej ustawy podmiot, który uzyskał zezwolenie w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 5 września 2018 r., zobowiązany jest do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli od dnia 5 marca 2019 r. (tj. 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy). Z kolei ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579, ze zm.) ustanowiono obowiązek zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny, zgodnie z art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach, który wszedł w życie w dniu 6 września 2019 r. Ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych dla powyższego obowiązku, w związku z tym dzień 6 września 2019 r. był pierwszym dniem, w którym to podmiot winien zapewnić wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostęp do obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym. Natomiast rozporządzenie MŚ weszło w życie w dniu 17 grudnia 2019 r., wobec czego nie obowiązywało ono w czasie trwania kontroli WIOŚ. Przedmiotowa sprawa dotyczy naruszenia polegającego na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, a nie przepisami rozporządzenia, zatem jego nieobowiązywanie w czasie kontroli pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia. Po analizie stanu faktycznego GIOŚ stwierdził, że kara w wysokości 6.000,00 zł wymierzona zaskarżoną decyzją jest nieadekwatna do skali naruszenia i ustalił nowy wymiar kary w kwocie 3.000,00 zł, będącej w dolnej granicy jej wymiaru określonej w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy ocenił zarazem, że nie ma przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. skargę na decyzję GIOŚ z dnia 2 listopada 2022 r. do WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, przez błędne ustalenie stanu faktycznego; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców – polegającym na dowolnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pominięciu słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców – poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej; art. 194 ust. 1 pkt. 2c, art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. w zw. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców – poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, pomimo możliwości zastosowania przez organ w drodze decyzji, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z § 7 rozporządzenia MŚ, poprzez opieranie się na wymogach rozporządzenia przez organ, podczas gdy wymogi te nie obowiązywały w dacie kontroli, a co za tym idzie nie mogły zostać naruszone. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GIOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WIOŚ, ewentualnie o uchylenie decyzji GIOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia GIOŚ oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 25 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaaprobował – dokonane w oparciu o kontrolę przeprowadzoną w dniach od 15 października 2019 r. do 15 listopada 2019 r., z której sporządzono protokół nr [...] – ustalenia organów orzekających co do stanu faktycznego. WSA w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji przekonująco wykazały, iż przesłanki do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej wystąpiły. Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących baraku konieczności prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania, Sąd I instancji podkreślił, że z dniem 6 września 2019 r. art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach uzyskał brzmienie, zgodnie z którym wizyjny system kontroli miejsca magazynowania odpadów lub składowania odpadów winien być prowadzony zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a. Jednocześnie akt wykonawczy, tj. rozporządzenie MŚ zostało wydane 29 sierpnia 2019 r., a w życie weszło po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (tj. 17 grudnia 2019 r.), z wyjątkiem przepisów § 4 ust. 4-6, które weszły w życie z dniem 22 lutego 2021 r. Istotnie zatem w czasie kontroli, tj. od 15 października do 15 listopada 2019 r., rozporządzenie nie obowiązywało. Nie oznacza to jednak, zdaniem WSA w Warszawie, że brak było możliwości (oraz wymogu) prowadzenia wizyjnego sytemu kontroli zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 25 ust. 6b-6f, ust. 6h i ust. 6i ustawy o odpadach. Podstawą wymierzenia kary, była – na co wyraźnie wskazywały także organy – niezgodność prowadzenia wizyjnego systemu kontroli nie z przepisami rozporządzenia, ale właśnie z przepisami ustawy o odpadach, a konkretnie z przepisem art. 25 ust. 6d, a w konsekwencji 6b i 6f w związku z art. 25 ust. 6a. WSA w Warszawie zauważył ponadto, że przepisy ustawy o odpadach nie zawierają definicji "transportu", zatem należało zastosować definicję słownikową, zgodnie z którą jest to zespół czynności związanych z przemieszczaniem osób i dóbr materialnych za pomocą odpowiednich środków; obejmuje to zarówno samo przemieszczanie z miejsca na miejsce, jak i wszelkie czynności konieczne do osiągnięcia tego celu, tj. czynności ładunkowe (załadunek, wyładunek, przeładunek) oraz czynności manipulacyjne (np. opłaty). Sąd I instancji podzielił tym samym stanowisko organów, że o ile załadunek na środki transportu jest elementem transportu, to przechowywanie przed tym załadunkiem już elementem transportu nie jest. Sąd I instancji nie dostrzegł także naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców (art. 10 i 11) – gdyż w sprawnie nie było wątpliwościami co do stanu faktycznego ani co do normy prawnej. Stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo, a strona skarżąca nie zdołała, zdaniem Sądu I instancji, tych ustaleń podważyć. Do najważniejszych elementów stanu faktycznego zaś należy ustalenie, że skarżąca była zobowiązana do prowadzenia systemu kontroli wizyjnej na mocy ustawy o odpadach oraz że kontrola ta nie była prowadzona w południowo-zachodniej części zakładu w sposób odpowiadający przepisowi art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach w związku z art. 25 ust. 6d, 6f, i 6b. Obraz z kamery skierowanej w południowo-zachodnią stronę zakładu, z powodu odległego jej usytuowania, nie umożliwiał identyfikacji osób tam przebywających, a w konsekwencji nie można było uznać, że przedsiębiorca wypełnił obowiązek wynikający z ust. 6f ustawy o odpadach, tj. zapewnił wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny, czy przechowywania zapisu przez wskazany okres. WSA w Warszawie wskazał, że zasadna domniemania uczciwości przedsiębiorcy doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy organ dowiedzie, że działania przedsiębiorcy naruszają prawo. Sąd I instancji podkreślił, że kara została wymierzona w dolnej granicy zagrożenia ustawowego. Mając na uwadze cel naruszonej regulacji, długość naruszenia, profesjonalny charakter podmiotu, który się naruszenia dopuścił, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że naruszenie nie ma charakteru znikomego. Wymierzona kara – w tym ujęciu – niemal symboliczna, powinna zostać uiszczona również z uwagi na jej prewencyjny charakter, zarówno w ujęciu indywidualnym, jak i ogólnym. Brak adekwatnej odpowiedzi na naruszenie mógłby zachęcać skarżącą oraz inne podmioty do nieprzestrzegania obowiązujących przepisów, czy też przestrzegania ich tylko w sytuacji, gdy naruszenie zostanie już wykryte w toku kontroli i podmiot staje wobec perspektywy wymierzenia mu kary. Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów ustawy prawo przedsiębiorców ani art. 7a k.p.a. W niniejszej sprawie nie występują wątpliwości ani co do treści normy prawnej, ani co do stanu faktycznego. Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z § 7 rozporządzeniem MŚ, poprzez opieranie się na wymogach rozporządzenia przez organ, podczas gdy wymogi te nie obowiązywały w dacie kontroli, a co za tym idzie nie mogły zostać naruszone. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na: – uznaniu, że skarżąca magazynuje odpady w południowo-zachodniej części terenu zakładu, podczas gdy skarżąca jedynie gromadzi je tam w ramach transportu, a co za tym idzie, uznaniu, że skarżąca prowadzi system wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach; – błędnym rozumieniu pojęcia transportu i nie odróżnianiu go od pojęcia zbierania, zdefiniowanego w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach; – całkowite pominięcie przez WIOŚ zasady wynikającej z ustawy prawo przedsiębiorców, zgodnie z którymi WIOŚ winien kierować się domniemaniem uczciwości skarżącej i wszelkie wątpliwości poczytywać na korzyść przedsiębiorcy; – niezastosowaniu przez WIOŚ przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy; 2) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców – poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców – polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu odwoławczego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w punkcie pierwszym; 4) art. 194 ust. 1 pkt 2c, art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców – poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, pomimo możliwości zastosowania przez organ w drodze decyzji, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, o którym mowa w skarżonej decyzji, w oparciu o okoliczności wskazane powyżej; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona, a poprzedzające ją postępowanie umorzone. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 203 p.p.s.a. – wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie tę zasadę należy zastosować co do zarzutów II.1-3 i II.5; zarzut II.4 – jako że dotyczy ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – podlega ocenie jako ostatni. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Odnosząc się zatem wpierw do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.1) – zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko co do ustaleń organu w przedmiocie magazynowania przez skarżącą odpadów w południowo-zachodniej części zakładu, jak również wyjaśnił przyjęte rozumienie pojęcia transportu oraz pojęcie zbierania odpadów. Sąd I instancji odniósł się również do powoływanych przez skarżącą zasad wynikających z prawa przedsiębiorców i z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony – uznając, że nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jest zgodna z prawem. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (zarzuty II.2-5), zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. "Wnoszący skargę kasacyjną powinien zatem kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji, jeżeli zarzut naruszenia dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego. Jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organy administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I GSK 1817/19). Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, o których mowa, nie spełniają powyższego wymogu i tym samym ich konstrukcja nie jest do końca prawidłowa. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżąca kasacyjnie wskazała tylko na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego i procesowego stosowanych przez organ administracji. Mimo to rozpoznanie skargi kasacyjnej – również w tym zakresie – jest możliwe, o czym przesądza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzuty naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy ich z zarzutami naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając również uzasadnienie skargi kasacyjnej, po części samodzielnie zrekonstruował zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji i zarzuty te rozpoznał merytorycznie (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że – w ocenie skarżącej kasacyjnie – organ naruszył przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej, a Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę w tym zakresie i niezasadnie oddalił skargę. Przepisem, który w świetle twierdzeń skarżącej kasacyjnie jawi się jako naruszony przez Sąd I instancji, jest zatem art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zrekonstruowane zarzuty są jednak niezasadne i z tego względu nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Gdy idzie o zarzuty II.2 i II.3, które zmierzają do zakwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych z powołaniem się na art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców – podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tych przepisów. Materiał dowodowy jest kompletny i miarodajny; obejmuje on przede wszystkim dokumentację fotograficzną i wyniki oględzin, utrwalone w protokole kontroli nr [...]. Wskazują one jednoznacznie na to, że na placu w południowo-zachodniej części zakładu magazynowane były odpady palne w postaci zużytych opon, folii, odpadów z tworzywa sztucznego oraz tektury i że plac ten nie został objęty wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów w sposób zapewniający identyfikację osób tam przebywających. Siłą rzeczy dla tego miejsca skarżąca kasacyjnie nie zapewniła też WIOŚ dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Okoliczności te stanowią o naruszeniu dyspozycji normy z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach i zarazem przesądzają o ziszczeniu się stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy sankcjonującej z art. 194 ust. 1 pkt 2c ustawy o odpadach. Analiza treści i uzasadnienia omawianych zarzutów wskazuje, że skarżąca kasacyjnie tak naprawdę nie kwestionuje samego faktu, że odpady znajdowały się na placu w południowo-zachodniej części zakładu (poza magazynem), natomiast nie zgadza się z jego oceną prawną. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że odpady nie były tam magazynowane, lecz przygotowywane do załadunku w ramach procesu transportu odpadów, który to proces należy od magazynowania odróżnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie ma w tej mierze racji. W okolicznościach niniejszej sprawy stan rzeczy, który skarżąca kasacyjnie, w nawiązaniu do art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, nazywa "gromadzeniem odpadów w ramach transportu", niewątpliwie ma znamiona magazynowania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów, rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Zgodzić się należy z oceną GIOŚ, zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że w świetle powołanej definicji każde tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów spełnia definicję magazynowania odpadów. W tym kontekście organ trafnie podkreślił to, że odpady nie były załadowane i nie znajdowały się na środku transportu. Odpady zostały jedynie przeniesione z jednego miejsca magazynowania na inne i były w tym miejscu magazynowane do czasu transportu. Z kolei Sąd I instancji zasadnie wskazał, że zaakceptowanie stanowiska skarżącej w zakresie definicji transportu i magazynowania odpadów doprowadziłoby – w sposób sprzeczny z celem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach (zapewnienie ciągłego nadzoru nad magazynowanymi odpadami, zwłaszcza łatwopalnymi) – do wyłączenia spod nadzoru odpadów przemieszczanych na terenie zakładu z jednego miejsca do drugiego. Dodać w tym kontekście warto, że "przemieszczanie odpadów w obrębie jednego zakładu z miejsca ich zbierania do miejsca ich przetwarzania nie stanowi transportu w sensie prawnym (...) jako odrębnej od zbierania i przetwarzania formy gospodarowania odpadami" (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r., III OSK 1534/25). Zarzuty II.2 i II.3 okazały się zatem niezasadne. Podobnie należało ocenić zarzut II.5, w którym powołano tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jest to przepis wynikowy w postępowaniu administracyjnym, określający przesłanki i formę orzekania organu odwoławczego. Powołując się tylko na ten przepis nie można skutecznie kwestionować sposobu (treści) rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ ani oceny tego rozstrzygnięcia dokonanej przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z § 7 rozporządzeniem MŚ, przez opieranie się na wymogach rozporządzenia przez organ, podczas gdy wymogi te nie obowiązywały w dacie kontroli, a co za tym idzie nie mogły zostać naruszone (zarzut I). Zarzut ten nie jest zasadny przede wszystkim dlatego, że "na wymogach rozporządzenia" nie oparł się ani organ, ani Sąd I instancji. Przeciwnie, Sąd I instancji jednoznacznie wyjaśnił, że: "Akt wykonawczy, tj. rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (...) zostało wydane 29 sierpnia 2019 r., a w życie weszło po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (tj. 17 grudnia 2019 r.), z wyjątkiem przepisów § 4 ust. 4-6, które weszły w życie z dniem 22 lutego 2021 r. Istotnie zatem w czasie kontroli, tj. od 5 października do 15 listopada 2019 r., rozporządzenie nie obowiązywało. Nie oznacza to jednak, że brak było możliwości (oraz wymogu) prowadzenia wizyjnego sytemu kontroli zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 25 ust. 6b-6f, ust. 6h i ust. 6i. Podstawą wymierzenia kary, jest – na co wyraźnie wskazuje organ – niezgodność prowadzenia wizyjnego systemu kontroli nie z przepisami rozporządzenia, ale właśnie z przepisami ustawy, a konkretnie przepisem art. 25 ust. 6d, a w konsekwencji 6b i 6f w związku z art. 25 ust. 6a. (...)". Skarżąca kasacyjnie naruszyła wynikający wprost z ustawy wymóg prowadzenia wizyjnego system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w tym miejscu (art. 26 ust. 6d ustawy o odpadach). Zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest również zarzut zrelatywizowany do wymiaru kary oraz możliwości odstąpienia od jej nałożenia (zarzut II.4). Organ uwzględnił określone w art. 199 ustawy o odpadach przesłanki determinujące wysokość kary i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tej mierze – nie doszło zatem do naruszenia powołanego przepisu. Z kolei art. 189d k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. "Reguła kolizyjna wynikająca z art. 189a § 2 k.p.a. jednoznacznie wyklucza możliwość odwołania się do art. 189d k.p.a., jeżeli w tym zakresie, tj. przesłanek nałożenia kary pieniężnej, przepisy ustawy o odpadach kwestię tę uregulowały. Możliwość sięgnięcia do regulacji kodeksowej byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdy ustawa szczególna w analizowanej materii w ogóle milczała" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2026 r., III OSK 2120/24). Nie doszło też do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "Aby można było odstąpić, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być »znikoma«, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Przesłanka »znikomości« uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien zatem ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej" (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 r., III OSK 2347/24). W niniejszej sprawie organ takiej oceny dokonał, a Sąd I instancji słusznie tę ocenę zaakceptował, przy czym trafnie wyeksponowane zostały okoliczności, które wykluczają możliwość uznania, że waga naruszenia jest znikoma, w tym czas jego trwania (6 miesięcy i 2 tygodnie) i skutek w postaci braku kontroli miejsca magazynowania odpadów palnych. Pozostałe przepisy wymienione w zarzucie II.4 nie mają bezpośredniego związku z treścią tego zarzutu; nie sposób stwierdzić ich naruszenia "poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, pomimo możliwości zastosowania przez organ w drodze decyzji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu". Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.