III OSK 209/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. o.o. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3080/21 o odrzuceniu skargi [...] Sp. o. o. [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3080/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę [...] Sp. z o. o. [...]e na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że wskazany w tym przepisie katalog spraw, które podlegają kontroli sądu administracyjnego jest zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. WSA w Warszawie podkreślił, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie, ani też postanowieniem kończącym postępowanie. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, zgodnie z którym postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Rozdział 5 tej ustawy reguluje bowiem zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, a których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy administracyjnej, wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Rozstrzygnięcie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy, a jedynie może mieć wpływ na faktyczną sytuację przedsiębiorcy. Postanowienie to jest kierowane do organu i ma na celu rozstrzygnięcie, czy kontrola prowadzona przez ten organ ma być kontynuowana czy też nie. Postanowienia wydane na podstawie art. 59 ust. 7 i ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162, dalej jako "ustawa Prawo przedsiębiorców") wpływają jedynie na sytuację faktyczną (a nie prawną) kontrolowanego podmiotu. W związku z tym, dopiero wynik kontroli spowodować może wydanie rozstrzygnięcia, kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotu, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Skoro postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi żadnego z rozstrzygnięć lub aktów objętych przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. podlegających kontroli sądu administracyjnego, to skargę należało odrzucić. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wniosła Spółka. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i wadliwym przyjęciu, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy prawidłowe i właściwe ich zastosowanie prowadzi do wniosku, że sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, a złożona skarga winna zostać rozpoznana; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlega kontroli przez sąd administracyjny, podczas gdy przedmiotem zaskarżonego orzeczenia było rozstrzygnięcie w zakresie zasadności zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, co w sposób bezpośredni i oczywisty wpływa na sytuację materialnoprawną skarżącej, w szczególności ocenę zasadności prowadzonego w stosunku do skarżącej postępowania kontrolnego oraz legalności czynności podejmowanych w toku tego postępowania, które następnie mogą stanowić postawę ustaleń wpływających na prawa i obowiązki skarżącej, a tym samym brak możliwości kontroli legalności postępowania organu może prowadzić do naruszenia nie tylko praw i obowiązków skarżącej, ale również mogą skutkować utrwaleniem przez organ wadliwej praktyki naruszającej podstawowe gwarancje kontroli w zakresie konstytucyjnego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, co w sposób bezpośredni ma wpływ na prawa i obowiązki skarżącej rozumiane chociażby jako prawa i obowiązki nałożone na przedsiębiorcę w toku prowadzonej kontroli; 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż inne niż określone w punktach 1-3 powołanego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej muszą kształtować bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne wynikające z przepisów prawa, podczas gdy użycie przez ustawodawcę sformułowania "dotyczy" wskazuje na szeroki katalog pojęć w nim się mieszczących i obejmuje także pośrednie powstawanie wynikających z przepisów prawa, obowiązków na skutek wydania innego aktu z zakresu administracji publicznej, a zatem powinny być nią objęte również zaskarżone akty jako wpływające na prawa i obowiązki skarżącej wynikające chociażby z faktu prowadzenia lub nie prowadzenia kontroli wobec przedsiębiorcy; 4. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rzetelnego ustalenia oraz nierozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący okoliczności niniejszego postępowania poprzez uznanie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy podjęcie rzetelnych ustaleń oraz przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prowadziłoby do wniosku, iż niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, a wniesiona skarga winna zostać rozpoznana. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Tym samym z ustawy zasadniczej wynika, że nie każdy akt, czynność lub sposób działania organu administracji publicznej musi być objęty kontrolą sądowoadministracyjną. O zakresie tej kontroli przesądza bowiem ustawodawca, co uczynił przede wszystkim w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przechodząc do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] lipca 2021 r., o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych należy w pierwszym rzędzie odnieść się do regulacji prawnej, która miała zastosowanie przy wydawaniu tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, że instytucja sprzeciwu uregulowana w ustawie Prawo przedsiębiorców jest specjalnym środkiem prawnym, gwarantującym ochronę praw przedsiębiorców w przypadku naruszania przez organ kontroli określonych przepisów, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Prawo wniesienia sprzeciwu przysługuje przedsiębiorcy, co do którego wszczęto kontrolę. Podkreślenia również wymaga, że sprzeciw można wnieść tylko w trakcie trwania kontroli – a więc nie jest możliwe jego wniesienie ani przed, ani po zakończeniu kontroli. Sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2021 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zostało wniesione w trakcie trwania kontroli, przed jej zakończeniem, a zatem powinno podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Przepis art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców reguluje rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców. Ewentualnie organ, jeżeli nie wyda postanowienia w oparciu o art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, będzie zobowiązany do zastosowania art. 59 ust. 10 tej ustawy. Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Przepis ten stanowi, że do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Co oznacza, że do postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu przepisy k.p.a. stosuje w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo przedsiębiorców. Przypomnieć również należy, że ustawodawca w preambule do ustawy Prawo przedsiębiorców wskazał, iż ustawa ta została uchwalona ze względu na konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej, a także inne zasady konstytucyjne mające znaczenie dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, w tym zasadami praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju oraz ze względu na to, że ochrona i wspieranie wolności działalności gospodarczej przyczyniają się do rozwoju gospodarki oraz do wzrostu dobrobytu społecznego, a sama ustawa powinna dążyć do zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz uwzględniać potrzebę zapewnienia ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji. Nowe przepisy miały zatem za zadanie dać istotną ochronę przedsiębiorcom przed nadmierną lub niepotrzebną ingerencją organów administracji publicznej, w tym również organów kontroli – w ich działalność gospodarczą. Ochrona ta powinna posiadać realny charakter. Należy również podkreślić, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, dalej "u.s.d.g.") NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, stwierdził, iż na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W treści tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma więc podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzić jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. W ocenie WSA w Warszawie, stanowisko NSA wyrażone w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 jest nadal aktualne, bowiem analogiczna regulacja dotycząca sprzeciwu w toku kontroli, do zamieszczonej w nieobowiązującym już art. 84c u.s.d.g., znajduje się obecnie w zastosowanych w rozpoznawanej sprawie przepisach ustawy Prawo przedsiębiorców (art. 59). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Wnioski wyprowadzone przez Sąd pierwszej instancji z zawartej w tej uchwale argumentacji nie mogły stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż WSA w Warszawie nie był związany jej treścią. Pogląd wyrażony w uchwale dotyczył bowiem wcześniejszego stanu prawnego. W nowym stanie prawnym w świetle założeń ustawy Prawo przedsiębiorców wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców, skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjęcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę organu za prawidłowe w praktyce prowadziłoby do iluzoryczności uprawnień przedsiębiorców w zakresie ochrony przed nieuprawnioną ingerencją organów kontroli w ich działalność, bowiem pozbawienie kontroli sądowej postępowań wywołanych wniesieniem sprzeciwu pozbawiłoby tę instytucję gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców. W takiej sytuacji byliby oni poddani w żaden sposób nieskrępowanemu władztwu organów kontroli, które mogłyby lekceważyć obowiązki nałożone na nie w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie nie dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Z tych względów NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.