III OSK 2114/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego P. W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2023/23 w sprawie ze skargi małoletniego P. W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2023/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniego P. W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W. S. (dalej: "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ" albo "Prezes ZUS") z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, oddalił skargę. Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący reprezentowany przez przedstawicielkę ustawową i zastępowany przez adwokata wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. wniósł o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu G. W. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dnia [...] stycznia 2018 r. do ZUS złożony został wniosek o przyznanie prawa do renty rodzinnej po zmarłym jednak organ odmówił przyznania świadczenia, ponieważ w okresie 10 lat sprzed daty zgonu udowodniono okres składkowy i nieskładkowy zmarłego wynoszący łącznie 4 lata, 9 miesięcy i 6 dni zamiast wymaganych ustawą 5 lat. W wyniku przedmiotowej decyzji w dniu [...] listopada 2018 r. skarżący zastępowany przez przedstawicielkę ustawową złożył wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ jednak ponownie odmówił przyznania świadczenia. Skarżący wskazał, że obecny wniosek jest podyktowany słusznym interesem małoletniego. Małoletni spełnia wszystkie niezbędne wymagania określone przepisami ustawy, bowiem jest dzieckiem zmarłego oraz nie ukończył 16 - go roku życia. We wniosku podkreślono, że do przyznania renty rodzinnej zabrakło zmarłemu okresu ubezpieczenia kilkumiesięcznego. Zmarły od dłuższego czasu był zatrudniony w stałej pracy i dbał o to aby ją utrzymać. Jego przedwczesna i tragiczna śmierć uniemożliwiła osiągniecie wymaganego okresu, do którego spełnienia, brakowało jedynie nieco ponad 2 miesiące. We wniosku wskazano nadto bieżące koszty ponoszone przez gospodarstwo domowe oraz dochody przedstawicielki ustawowej skarżącego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251) Prezes ZUS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i wyjaśnił, że warunki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dalej Prezes ZUS wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że udokumentowano tylko 7 lat, 1 miesiąc i 26 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca skarżącego, który zmarł w wieku [...] lat. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca skarżącego - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 4 lata, 9 miesięcy i 6 dni okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostają przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, które wystąpiły w okresach: [...]. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec zmarłego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Organ wskazał, że poprzez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Prezes ZUS wskazał ponadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna w gospodarstwie domowym skarżącego. Wskazany dochód nie wskazuje aby małoletnie dziecko pozostawało bez niezbędnych środków utrzymania. Reasumując, Prezes ZUS wskazał, że nie znajduje podstaw do przyznania renty rodzinnej na mocy przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z powyższą decyzją nie zgodził się z skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesione zostały zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie po stronie ubezpieczonego - zmarłego G. W., nie zaszły szczególne okoliczności uzasadniające niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, podczas gdy śmierć ubezpieczonego należy uznać za taką okoliczność; 2. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy przesłanka ta powinna być rozpatrywana pod kątem indywidualnych warunków uprawnionych, a z treści skarżonej decyzji wynika, że organ takiej analizy nie podjął (brak odniesienia do potrzeby wczesnego wspomagania rozwoju dziecka i związanych z tym wydatków oraz kosztów utrzymania małoletniego dziecka przez samotną matkę). Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, określonego w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto, w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. opinii nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka - na okoliczność stanu zdrowia dziecka i ustalenia jego wpływu na dostępne środki na utrzymanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że śmierć partnera matki skarżącego jest okolicznością szczególną, uniemożliwiającą wykonywanie zatrudnienia przez wymagany przepisami ustawy okres. Zmarły, mimo faktycznych przerw w zatrudnieniu, wykazywał wolę do wykonywania pracy oraz uiszczania wszelkich niezbędnych składek. Przed śmiercią był zatrudniony i tylko nagła, tragiczna, niezawiniona śmierć uniemożliwiła mu dalsze wykonywanie pracy i rzetelne uiszczanie składek. Śmierć (doznanie ciężkiego kalectwa) jest więc tą szczególnie ważną okolicznością, która przeszkodziła w spełnieniu przez ubezpieczonego warunku stażu ubezpieczeniowego. Przedstawione stanowiska sądów oraz doktryny w ocenie skarżącego pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie ziściły się szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez zmarłego. Odnosząc się z kolei do stanowiska organu, jakoby wykazany przez wnioskodawczynię dochód na jednego członka rodziny nie wskazywał, że jej małoletnie dziecko pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, pełnomocnik wskazał, że organ nie uwzględnił m.in. stanu zdrowia dziecka oraz związanych z tym ewentualnych wydatków. Dziecko leczy się w Poradni [...] w [...] w celu wczesnego wspomagania rozwoju. Zespół zalecił terapię sfery rozwojowej i emocjonalnej oraz terapię logopedyczną. Stan zdrowia dziecka powoduje, że wnioskodawczyni jest dodatkowo obciążona kosztami związanymi z terapiami, dojazdami na nie etc., co bez wątpienia uszczupla dostępne środki utrzymania. Organ nie zbadał tej kwestii czym naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Nie jest bowiem zadaniem organu administracji, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, samodzielne poszukiwanie materiału dowodowego. Prezes ZUS podkreślił, że to strona powinna przekazać dowody dotyczące ewentualnych okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Organ z odwołaniem się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał ponadto, że w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowym jest odnoszenie wysokości dochodu do wysokości najniższej emerytury. W tego typu sprawach chodzi bowiem o wykazanie braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Opisaną skargę WSA w Warszawie oddalił powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2024 r. wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że z treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Dopiero ich kumulatywne wystąpienie uruchamia konstrukcję decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych), to uniemożliwiają. Sąd pierwszej instancji wskazał, że chociaż nie podziela wszystkich argumentów przedstawionych przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r., to jednak stwierdza, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r.; sygn. akt I OSK 2051/11). W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał organ, nie została spełniona przesłanka nieposiadania przez małoletnie dziecko niezbędnych środków utrzymania. Ustalony przez organ dochód przypadający w dacie wydania zaskarżonej decyzji na jednego członka rodziny nie potwierdził wystąpienia tej przesłanki. Chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił w tym względzie rozszerzonej argumentacji, to jednak materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego potwierdził - przyjęte w tym zakresie - stanowisko organu. Wnioskodawczyni nie przedstawiła w postępowaniu administracyjnym dowodów, z których wynikałyby okoliczności świadczące o braku niezbędnych środków utrzymania dla małoletniego dziecka. Analizując tę przesłankę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Jednakże sposób rozumienia tego pojęcia został wypracowany przez judykaturę. Aktualnie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę brutto najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych małoletniego dziecka, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W przypadku problemów rozwojowych małoletnie dziecko może uzyskać orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i uzyskać prawo do świadczeń z tego tytułu. Tymczasem renta rodzinna przyznawana w drodze wyjątku nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym. Oznacza to, że nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa, także spowodowana chorobą osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku jeżeli osoba ta ma niezbędne środki utrzymania (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 143/15 oraz z dnia 8 listopada 2017 r.; sygn. akt I OSK 1510/17). Tym samym renta rodzinna przyznawana jako świadczenie w drodze wyjątku ma na celu zaspokajanie potrzeb bytowych i to na poziomie minimum egzystencji. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne - minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto) na co jednolicie zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (przywołano następujące wyroki: z dnia 19 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 292/11; z dnia 16 kwietnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 23 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 3029/21 oraz z dnia 18 lipca 2023 r.; sygn. akt III OSK 1252/22). Jak wskazał dalej Sąd pierwszej instancji ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Takiego obiektywizmu oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium wydatkami gospodarstwa domowego, czy nawet szczególnymi wydatkami związanymi z potrzebą np. rehabilitacji, pomocy psychologicznej, pedagogicznej czy logopedycznej dla wnioskodawcy. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 143/15). Trudna sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ww. ustawy nie może zatem sama w sobie uzasadniać przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r.; sygn. akt I OSK 1510/17). Wnioskodawca może również ponowić wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdy sytuacja ekonomiczna ulegnie pogorszeniu. Przenosząc powyższe poglądy prezentowane w orzecznictwie na stan niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z ustaleniami organu gospodarstwo domowe skarżącego składa się z dwóch osób - matki małoletniego oraz małoletniego. Dochód przypadający na jednego członka rodziny w wysokości [...] zł brutto jest wyższy od kwoty najniższej emerytury (renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej), która od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 1 marca 2024 r. wynosiła 1.338,44 zł brutto (Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2022 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych, kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent oraz kwot emerytur i rent wolnych od egzekucji i potrąceń (M.P. poz. 2160)). Okoliczność tę organ ustalił w oparciu o "zaświadczenie o dochodach" za okres maj – czerwiec 2023 r. Matka małoletniego skarżącego osiągnęła dochód brutto w wysokości – [...] zł w maju 2023 r. oraz [...] zł, w czerwcu 2023 r. W świetle powyższego organ prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jak już wyżej podkreślano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W konsekwencji, nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia omawianego przepisu, jak również stanowiska zakładającego konieczność uwzględnienia sytuacji materialnej skarżącego, w szczególności wydatków związanych ze wspomaganiem jego rozwoju. Ponadto, przedłożony dokument do skargi stanowił załącznik do wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku z dnia [...] maja 2023 r. Jego treść wskazuje na potrzebę wczesnego wspomagania rozwoju dziecka jednak w żadnym miejscu nie wskazuje na potencjalne koszty, które z tego tytułu miałaby ponosić wnioskodawczyni. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie kwestionuje tego, iż sytuacja życiowa i materialna skarżącego i występującej w jego imieniu przedstawicieli ustawowej jest trudna i odczuwają oni poczucie krzywdy. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że kwestie dotyczące stażu ubezpieczeniowego ojca małoletniego nie były przedmiotem rozważań organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ze względu na niespełnienie przez skarżącego przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestie te mogłyby mieć znaczenie w sytuacji, gdyby przesłanka ta została spełniona. Nierozważenie przez organ tej kwestii w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi jednak naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że tylko takie naruszenie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Gdyby sytuacja materialna skarżącego uległa pogorszeniu to nagła śmierć skarżącego oraz jego dość długi staż ubezpieczeniowy, a co najważniejsze kontynuowany przed zgonem powinien zostać rozważony przez organ pod względem wyczerpania przesłanki ,,nie spełnienia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności’’. Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, oceniana według stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, nie narusza art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia. Prezes ZUS ustalił i rozważył istotne okoliczności faktyczne dotyczące w szczególności niespełnienia przesłanki nieposiadania przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania. Pomimo tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dość lakoniczne to jednak odpowiada ona wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że postanowił oddalić wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. opinii Specjalistycznej Poradni [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka - na okoliczność stanu zdrowia dziecka i ustalenia jego wpływu na dostępne środki na utrzymanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadnym było na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi jasno, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dowód uzupełniający z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Ponadto, dowód ten został załączony do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r.; sygn. akt II OSK 1569/22). Skargę kasacyjną od zapadłego w dniu 8 kwietnia 2024 r. wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2023/23 wywiódł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, zarzucając temu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędne uznanie przez sąd, że organ dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu i podjął właściwe rozstrzygnięcie uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy wynagrodzenie otrzymywane przez matkę skarżącego, po jego podziale na wszystkich domowników (tj. skarżącego i jego matkę) jest dochodem, którego nie sposób uznać za niezbędne środki utrzymania, w szczególności z uwagi na konieczność kosztownego leczenia małoletniego skarżącego, co zarówno organ, jak i sąd powinni byli uwzględnić wydając rozstrzygnięcia w sprawie, z uwagi na obowiązek rozpatrywania sprawy w oparciu o analizę indywidualnych warunków uprawnionych, która to analiza nie została podjęta; 2. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Specjalistycznej Poradni [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. O potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, który został przedłożony jako dowód uzupełniający na okoliczność stanu zdrowia dziecka i ustalenia jego wpływu na dostępne środki na utrzymanie, podczas gdy jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w sprawie, tj. ustalenia czy środki, którymi dysponuje skarżący i jego matka można uznać za środki niezbędne do utrzymania; 3. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez sąd, że organ dostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, podczas gdy organ rozpoznając niniejszą sprawę nie uwzględnił wniosku dowodowego w postaci opinii na okoliczność stanu zdrowia dziecka i ustalenia jego wpływu na dostępne środki na utrzymanie rodziny, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało wydaniem zarówno przez organ, jak i przez sąd rozstrzygnięcia przekraczającego granice swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 193 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w sprawie - na okoliczność, iż stan zdrowia skarżącego oraz konieczność podejmowanego leczenia generuje koszty, które powodują, iż dochód matki skarżącego, będący dla nich jedynym źródłem dochodu, nie stanowi środków niezbędnych do utrzymania, co skutkuje spełnieniem przez skarżącego wszystkich przesłanek z art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i w konsekwencji oznacza, że organ niesłusznie odmówił przyznania świadczenia na rzecz skarżącego, a sąd niesłusznie stwierdził, że postępowanie organu nie naruszało przepisów prawa. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. reprezentujący skarżącego kasacyjnie pełnomocnik podtrzymał skargę kasacyjną oraz przedłożył do akt sporządzoną po dacie wydania decyzji stanowiącej przedmiot oceny ze strony Sądu pierwszej instancji dokumentację obrazującą potrzebę wczesnego wspomagania rozwoju skarżącego kasacyjnie, trudną sytuację materialną rodziny skarżącego kasacyjnie oraz ponoszenie wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Specjalistycznej Poradni [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka (zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest nadto uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2012 r.; sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 17 grudnia 2015 r.; sygn. akt II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2015 r.; sygn. akt I OSK 300/14 oraz z dnia 25 lutego 2016 r.; sygn. akt II OSK 1592/14). W powyższym kontekście należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanego dokumentu za niespełniający przesłanek z art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny również nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Należy w tym miejscu nadto podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy relewantnego znaczenia nie mogły mieć nadto dokumenty przedłożone w dniu 6 marca 2025 r. toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, obrazujące trudną sytuację materialną rodziny skarżącego kasacyjnie jak i fakt poniesienia określonych wydatków związanych z utrzymaniem skarżącego kasacyjnie. Dokumenty te sporządzone zostały bowiem już po wydaniu decyzji przez Prezesa ZUS stanowiącej przedmiot oceny ze strony Sądu pierwszej instancji. Podkreślenia zaś wymaga, że Sąd pierwszej instancji oceniał prawidłowość zaskarżonej decyzji przyjmując stan faktyczny i prawny z daty jej wydania ([...] sierpnia 2023 r.). Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej a jedynie weryfikuje czy organ (organy) administracji publicznej prawidłowo zastosowały te przepisy. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien zatem wskazywać na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem procedury sądowowadministracyjnej. Przyjąć należy, dokonując rekonstrukcji zarzutu w oparciu o jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w realiach sprawy skarżący kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, upatruje w nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ orzekający przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym brak uwzględnienia wniosku dowodowego w postaci opinii na okoliczność stanu zdrowia dziecka i ustalenia jego wpływu na dostępne środki na utrzymanie rodziny. Oceniając zasadność tego zarzutu skonstatować należy, że analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające jest zawsze zdeterminowane przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności zostały w tej sprawie wyjaśnione, a w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (prawnie relewantnych), które nie zostały wykazane przez organ w zgromadzonym materiale dowodowym lub dowodów, które zostały przez organ pominięte albo takich, których organ nie przeprowadził. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związane z sytuacją finansową rodziny w kontekście ponoszenia określonych wydatków – o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia - nie miały decydującego znaczenia dla uznania za prawidłowe rozważań organu orzekającego. Okoliczności te nie mogły nadto determinować odmiennej oceny ze strony Sądu pierwszej instancji, który w następstwie uznania za prawidłowe ustaleń Prezesa ZUS zasadnie oddalił wniesioną skargę. Odnosząc się finalnie do zarzutu opisanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia - co istotne - od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak choćby jednej z nich uniemożliwia jego przyznanie (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 listopada 2016 r.; sygn. akt I OSK 2282/16; z dnia 25 listopada 2015 r.; sygn. akt I OSK 2271/15; z dnia 29 kwietnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 1205/19 oraz z dnia 12 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 3696/21). Mając na uwadze warstwę opisową analizowanego zarzutu za sporną uznać należy wykładnię jednej z tych trzech przesłanek koniecznych do uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku, mianowicie, gdy członkowie rodziny ubezpieczonego "nie mają niezbędnych środków utrzymania". Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię tego pojęcia przyjętą przez Sąd pierwszej instancji i przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że skarżącemu kasacyjnie nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia bowiem średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie był wyższy od kwoty najniższej emerytury. Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania", a sposób rozumienia tego pojęcia został wypracowany przez judykaturę. Aktualnie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania rozumieć należy kwotę brutto najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 83 ust. 1 wskazanej ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 1252/22) ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb rodziny skarżącego kasacyjnie i samego skarżącego kasacyjnie, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej. Dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy zatem porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto) (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 292/11, z dnia 16 kwietnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 121/14 oraz z dnia 23 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 3029/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Nie można bowiem zapominać, że w większości przypadków osoby ubiegające się o świadczenia w drodze wyjątku znajdują się w szczególnej sytuacji. W związku z tym warunki, na jakich przyznawane są tego rodzaju świadczenia muszą opierać się na w miarę przejrzystych i jednakowych dla wszystkich zasadach, a odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się spełniać takie kryteria. Natomiast takiego obiektywizmu przy ocenie kryterium niezbędnych środków utrzymania nie zapewnia np. kryterium wydatków (zob. w tym zakresie m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 126/22). Należy w tym miejscu podkreślić, czego zdaje się nie uwzględniać autor skargi kasacyjnej, że przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb i ze względu na trudną sytuację materialną podmiotu występującego ze stosownym wnioskiem. Oznacza to, że nawet trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jeżeli osoba ta ma niezbędne środki utrzymania. Przy czym chodzi tu o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Konkludując powyższą część rozważań uznać należy, że analizowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku wystarczającym było bowiem porównanie dochodu i najniższej emerytury jako kryterium umożliwiającego ustalenie, czy skarżący kasacyjnie ma zapewnione - zgodnie ze wskazaną regulacją - niezbędne środki utrzymania. Stosowne ustalenia w tym zakresie, odnoszące się do czasokresu po złożeniu stosownego wniosku zostały prawidłowo poczynione przez Prezesa ZUS, co skutkować musiało wydaniem decyzji negatywnej dla skarżącego kasacyjnie. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.