III OSK 2176/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Fundacji A. i B. oraz Fundacji C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 986/25 w sprawie ze skarg Gminy [...], R., Stowarzyszenia [...], G., Fundacji C., A. i B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.17.2020.AB.1 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia 1) umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej Fundacji C.; 2) zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Fundacji C. wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (słownie: sto) złotych; 3) oddala skargi kasacyjne Fundacji A. i B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 986/25 oddalił skargi Gminy [...], R., Stowarzyszenia [...], G., Fundacji C, B. oraz A. – na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.17.2020.AB.1 w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "organ odwoławczy" lub "GDOŚ") postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.17. 2020.AB.1 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji" lub "RDOŚ") z dnia 23 stycznia 2020 r. znak: WOOS.4235.1.2015.55 o nałożeniu rygoru natychmiastowej wykonalności na decyzję RDOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r. znak: WOOS.4235.1.2015.53 określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia: Kontynuacja eksploatacji złoża węgla [...] "[...]", realizowanego w Gminie [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że organ pierwszej instancji opatrzył rygorem natychmiastowej wykonalności decyzję własną z dnia 21 stycznia 2020 r. już po jej wydaniu, powołując się na równoczesne wystąpienie przesłanek ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, innego interesu społecznego, a także wystąpienie wyjątkowo ważnego interesu strony. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności należy do prerogatyw organu, w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), stąd – jak wskazał organ odwoławczy – zarzuty żalących się stron co do wydania zaskarżonego postanowienia na wniosek strony, zamiast z urzędu, zostały uznane za nieuzasadnione. Zdaniem GDOŚ, podnoszone zarzuty utraty wody pitnej, zanieczyszczenia powietrza, zmian klimatycznych, bezpieczeństwa energetycznego Polski, problemów społecznych oraz ochrony zabytków pozostają bez znaczenia. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje bowiem skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. GDOŚ podkreślił, że inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach już w 2015 r., jednakże, ze względu na przedłużające się postępowanie w sprawie, wnioskiem z dnia 22 stycznia 2020 r., tj. niespełna trzy miesiące przed upływem terminu ważności koncesji, zmuszony był do zwrócenia się o przyznanie ochrony dobrom chronionym ze względu na zaistniały stan nagłej konieczności administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo dokonania zmiany koncesji, zagrożenie to nadal ma realny i bardzo prawdopodobny charakter. Termin obowiązywania dotychczasowej koncesji jest bowiem ostatecznie ustalony. Przesądzone jest także i to, że do wydłużenia ważności decyzji następczej (niezależnie od trybu administracyjnego, w którym będzie się to odbywało) niezbędne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym mamy do czynienia, znowu, tym razem na dzień orzekania GDOŚ, ze stanem nagłej konieczności administracyjnej, warunkującej (z współwystępowaniem jednego z zagrożeń określonych w art. 108 k.p.a.) nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r. Według organu odwoławczego, we wniosku o nadanie rygoru z dnia 22 stycznia 2020 r. podmiot podejmujący realizację inwestycji wskazał na potrzebę objęcia ochroną nie tylko swojego wyjątkowo ważnego interesu, ale także innego interesu społecznego oraz ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. RDOŚ przychylił się do wskazanego wniosku i w zaskarżonym postanowieniu objął ochroną wszystkie trzy wymienione dobra, ustalając, że "inny interes społeczny" rozumiany jest, na kanwie przedmiotowej sprawy, jako wytworzenie i dostęp ogółu do energii elektrycznej, poprawa i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa, ale także i właściwe gospodarowanie środkami publicznymi, nakaz racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, zapobieganie zagrożeniom dla ochrony środowiska oraz gwarancja stabilnej sytuacji społeczno-ekonomicznej w regionie i zapewnienie zatrudnienia dla znacznej ilości pracowników (2.472 pracowników kopalni + 1.257 pracowników elektrowni). GDOŚ wskazał również, że w opinii inwestora, jego wyjątkowo ważny interes zawiera się w realnych, mierzalnych, stratach finansowych Spółki w związku z zaprzestaniem wydobywania kopaliny, szacowanych na kwotę 64 mln zł za każdy miesiąc przestoju oraz w konieczności zapewnienia funkcjonowania, jak również rentowności, nowo zmodernizowanej (koszt modernizacji to minimum 800 mln zł) Elektrowni [...]. Dodatkowo, co zostało wspomniane we wniosku z dnia 22 stycznia 2020 r., D. S.A. z siedzibą w [...] funkcjonuje w Krajowym Systemie Energetycznym, stąd ciążą na niej obowiązki zapewnienia dostaw energii. W ocenie organu odwoławczego, kontynuacja wydobycia węgla [...], jako działanie równie ważne dla ogółu, o charakterze regionalnym i ogólnokrajowym, a nie jednostkowym, niewątpliwie wypełnia znamiona przesłanki innego interesu społecznego. Skargi o tożsamej treści na powyższe postanowienie GDOŚ wywiedli: Gmina [...], R., Stowarzyszenie [...], Fundacja C. oraz G., podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. Ponadto skargi o tożsamej treści, uzupełnione pismem z dnia 31 maja 2021 r., wywiedli B. oraz Fundacja A., podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. oraz art. 11 ust 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. i art. 6 Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r., poprzez pośrednie zamknięcie drogi w zakresie możliwości efektywnego skarżenia decyzji środowiskowej przez zainteresowaną społeczność. W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. IV SA/Wa 1197/21 uchylił zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia 14 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie RDOŚ z dnia 23 stycznia 2020 r. i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący, jak i organ, mieli pełną znajomość faktu wydania postanowienia Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 maja 2021 r., sygn. C-121/21 R (publ. EUR-Lex – 62021CO0121(01) – PL). Wydanie w/w postanowienia TSUE (Republika Czeska v. Rzeczpospolita Polska, C-121/21) wywołało w sprawie dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla [...] "[...]" realizowanego w Gminie [...], skutek w postaci zobowiązania państwa członkowskiego do powstrzymania się od określonych działań mogących stanowić naruszenie prawa unijnego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku wniesienia skarg kasacyjnych przez Fundację C. oraz D. S.A. z siedzibą w [...] – wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1590/22 uchylił w/w wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA przyjąć należy, że wydanie postanowienia TSUE z dnia 21 maja 2021 r. nie miało bezpośredniego wpływu na byt prawny postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla [...] "[...]" realizowanego w Gminie [...]. Wynika to z tego, że uzyskanie zmiany koncesji na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tak pozostawałoby bez wpływu na możliwość wydobycia węgla [...], w świetle środka tymczasowego wynikającego z postanowienia z dnia 21 maja 2021 r. Ponadto inwestor mógł wystąpić o zmianę koncesji niezależnie od nałożenia na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia rygoru natychmiastowej wykonalności, chociaż w takim przypadku konieczne było uzyskanie przez tę decyzję waloru ostateczności, co nastąpiło po wydaniu w drugiej instancji decyzji środowiskowej GDOŚ z dnia 30 września 2022 r., która podlegała wykonaniu, pomimo wniesienia skargi w tym przedmiocie do WSA w Warszawie (por. postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OZ 331/23). Ponownie rozpoznając skargi WSA w Warszawie wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. zaistniały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla [...] "[...]" realizowanego w Gminie [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 14 kwietnia 2021 r. nie była jeszcze wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja środowiskowa RDOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r., wobec czego uznał, że należy sprawę rozpoznać merytorycznie. Wyrok WSA w Warszawie, uchylający decyzję GDOŚ z dnia 30 września 2022 r., został wydany w dniu 13 marca 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wa 654/23) i jest on nieprawomocny, bowiem wniesiono od tego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że natychmiastowe zaprzestanie wydobywania węgla [...] w Kopalnia Węgla [...] [...] skutkowałoby trwałym wyłączeniem wszystkich bloków energetycznych obecnie eksploatowanych w Elektrowni [...]. Zaprzestanie pracy przez Elektrownię [...] wywołałoby ten skutek, że elektrownia ta, z przyczyn technologicznych, nie mogłaby zostać ponownie uruchomiona. Dla zapewnienia ciągłości pracy jednostek wytwórczych niezbędnym jest bowiem, aby przynajmniej jeden z bloków energetycznych zachował możliwość nieprzerwanej pracy. To z kolei uniemożliwiłoby świadczenie przez Elektrownię [...] usług publicznych w zakresie wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia mieszkańców okolic Elektrowni [...] i [...]. Jednocześnie, z przyczyn technologicznych, nie ma możliwości wykorzystywania w Elektrowni [...] węgla [...] z innych, niż [...], kopalni odkrywkowych. Węgiel [...] jest paliwem o mocno zróżnicowanych właściwościach fizyko-chemicznych w obrębie poszczególnych złóż. Poszczególne urządzenia elektrowni projektuje się w taki sposób, aby ich parametry techniczne dostosować do właściwości fizyko-chemicznych wykorzystywanego paliwa i zapewnić efektywność jego spalania przy jednoczesnym ograniczeniu emisji do środowiska. Pomijając te kwestie niemożliwe do zaakceptowania z ekologicznego i społecznego punktu widzenia byłyby emisje i koszty generowane przez transport dużych ilości węgla [...]. Odnosząc się do zagadnienia "ważnego interesu strony", WSA w Warszawie wskazał, że pokrywa on się częściowo i jest związany z "innym interesem społecznym". Kopalnia Węgla [...], jak i Elektrownia [...], są jednymi z większych pracodawców w regionie. [...] zatrudniała na moment złożenia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji 2.472 pracowników, natomiast Elektrownia [...] 1.257 osób. Przestój powyższych zakładów pracy wiązałby się także z koniecznością zapłaty pracownikom wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy. Poza tym wstrzymanie działalności takich przedsięwzięć wiązałoby się również z koniecznością wykonania prac zabezpieczających (prac ziemnych, wybudowania infrastruktury zmierzającej do przygotowania wyrobiska do zamknięcia eksploatacji). Z pewnością są to czynności kosztowne i długotrwałe. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w dniu 3 lutego 2022 r. w Pradze zawarta została umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla [...] w Rzeczypospolitej Polskiej. Umowa ta jest aktem zawierającym uregulowania mające na celu współpracę pomiędzy jej stronami w zakresie wdrażania i finansowania działań wykrywających, minimalizujących oraz zapobiegających skutkom na terytorium Republiki Czeskiej, wynikających z eksploatacji oraz późniejszych prac rekultywacyjnych w Kopalni Węgla [...]. Realizacja części zobowiązań umownych przyjętych przez Polskę została powierzona D. S.A. z siedzibą w [...], jako spółce będącej właścicielem zakładu górniczego [...]. W związku z brakiem dysponowania przez Spółkę wykonalną decyzją środowiskową, która jest niezbędna do uzyskania potrzebnych pozwoleń na budowę czy pozwoleń wodnoprawnych, znacznie utrudnione pozostaje wykonywanie obowiązków wynikających z umowy polsko-czeskiej. Prawidłowa realizacja obowiązków wypływających z w/w umowy leży zaś niewątpliwie w interesie społecznym, a także sprzyja zabezpieczeniu gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Ze względu na powyższe, uznanie, że interes strony (inwestora) jest chroniony i zabezpieczony do 2026 roku (wydłużony termin koncesji), byłoby niegodne z prawdą, a przesłanka niezbędności była aktualna na dzień wydania postanowienia z dnia 14 kwietnia 2021 r. przez GDOŚ i jest aktualna obecnie. To, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dodatkowo uzasadnia przesłankę niezbędności zastosowania w sprawie art. 108 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie przyznał rację organowi odwoławczemu, że uchybienie w postaci ogólnego uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji nie spowodowało negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, bowiem GDOŚ rozpoznał sprawę ponownie, zbadał ją, odnosząc się do wszystkich zarzutów zażaleń oraz wskazał na konkretny inny interes społeczny i interes strony, szczegółowo uzasadniając stanowisko w tym względzie. Weryfikacja argumentów przedstawionych przez inwestora w pełni dowodzi zasadności nadania decyzji RDOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w/w decyzji RDOŚ nie było potrzebne, ponieważ uczestnik mógł wystąpić o wydanie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"). W obecnym stanie prawnym art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy środowiskowej już nie obowiązuje. Przepis ten został uchylony na mocy art. 1 ustawy dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 1211). WSA w Warszawie nie uwzględnił również zarzutu naruszenia postanowień Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., stwierdzając, że nie jest ona umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio, bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli Fundacja A. oraz B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") skarżący kasacyjnie zarzucili: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka niezbędności niezwłocznego wykonania decyzji środowiskowej, podczas gdy: a) brak było rzeczywistego i bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego kraju; b) istniała alternatywna i skuteczna podstawa prawna przedłużenia koncesji (art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji), niewymagająca decyzji środowiskowej; c) eksploatacja odkrywki [...] prowadzi do zagrożenia interesu społecznego, wyrażającego się w potrzebie ochrony dziedzictwa kulturowego [...] oraz zagrożenia dla klimatu, a także w utracie środków unijnych na transformację regionu; - które to kwestie były zarzucane w toku postępowania. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne dla realizacji postanowień umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, podpisanej w Pradze w dniu 3 lutego 2022 r. (M. P. z 2022 r., poz. 276), mimo że ani decyzja środowiskowa, ani decyzja GDOŚ z dnia 30 września 2022 r. znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.41.2020.AB.46, wydana w sprawie przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla [...] "[...]" realizowanego w Gminie [...], o uchyleniu w części i w tym zakresie orzeczeniu, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję RDOŚ – nie zawierały postanowień wynikających z tej umowy, tak więc rygor nie mógł w praktyce służyć wykonaniu zobowiązań międzynarodowych, których treść nie została włączona do decyzji środowiskowej; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 ze zm.) w zw. z art. 6 Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, poprzez przyjęcie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie narusza prawa do skutecznego środka odwoławczego, podczas gdy rygor ten umożliwił użycie decyzji środowiskowej i wydanie decyzji koncesyjnej przed rozpoznaniem odwołań, co w praktyce pozbawiło społeczność i organizacje społeczne realnej możliwości zapobieżenia negatywnym skutkom przedsięwzięcia przez szereg lat i jego realizację przez ten czas. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła także Fundacja C., jednakże w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2026 r. cofnęła skargę kasacyjną. W pismach procesowych z dnia 5 września 2025 r. oraz z dnia 15 października 2025 r. uczestnik postępowania – D. S.A. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie – odnosząc się do skargi kasacyjnej Fundacji C. i jej cofnięcia w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2026 r. – wskazać należy, że zgodnie z art. 60 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na podstawie art. 193 p.p.s.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy czym "odpowiednie zastosowanie" w kontekście art. 183 p.p.s.a. oznacza, iż strona może cofnąć skargę kasacyjną, a sąd jest tym wnioskiem związany. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny skarg kasacyjnych Fundacji A. oraz B., wskazać należy, iż nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uzyskanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji i pozwoleń. Decyzja ta pełni rolę swoistej promesy względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, a określone w niej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Decyzja środowiskowa określa przy zachowaniu jakich warunków może zostać zrealizowana inwestycja, aby nie stanowiła nadmiernego zagrożenia dla środowiska i aby takie zagrożenia zminimalizować (por wyroki NSA z dnia: 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2545/21; 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3704/21, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej jest to, że taka decyzja staje się wykonalna, pomimo tego, że nie jest ona ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku, gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że – co do zasady – nie ma przeszkód, aby nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 851/13). Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie. W niniejszej sprawie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostało uzasadnione bezpieczeństwem energetycznym kraju oraz Polityką Energetyczną Polski do 2030 roku, przyjętą przez Radę Ministrów w dniu 10 listopada 2009 r., a także stratami finansowymi Spółki. Według art. 108 § 1 k.p.a., nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może być uzasadnione interes społecznym, a także ważnym interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany. Innymi słowy, ani GDOŚ, ani tym bardziej Sąd pierwszej instancji, nie były uprawnione do dokonania oceny, czy decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją zgodną z prawem. Co więcej, samo postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Należy mieć na uwadze, że organ drugiej instancji, prowadząc postępowanie, nie opierał się jedynie na wniosku inwestora oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ale dokonał własnej analizy całości materiału dowodowego, co pozwalało, w ocenie NSA, rozważyć zasadność nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, WSA w Warszawie zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, trafnie stwierdził, że organ odwoławczy wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego – co wymaga podkreślenia – z perspektywy przedmiotu postępowania, tj. ziszczenia się przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że GDOŚ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Zgodzić się bowiem należy z WSA w Warszawie oraz organem odwoławczym, iż podniesione przez Spółkę okoliczności, tj. bezpieczeństwo energetyczne kraju (rozumiane wieloaspektowo), a także potencjalnie ogromne straty finansowe Spółki, uzasadniały przyjęcie stanowiska, że zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, dawały podstawę do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 8 § 1 i 2 k.p.a., wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Ponadto podkreślić należy, że niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób bowiem przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Zwrócić także należy uwagę, że organ odwoławczy nie powoływał się na okoliczność realizacji postanowień umowy pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej, podpisanej w Pradze w dniu 3 lutego 2022 r., jako uzasadnienia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Na ową okoliczność powołał się Sąd pierwszej instancji, wskazując: "To zdaniem Sądu dodatkowo uzasadnia przesłankę niezbędności zastosowania art. 108 § 1 k.p.a.". Stanowisko WSA w Warszawie jest więc jedynie swoistym uzupełnieniem uzasadnienia organu odwoławczego. Nietrafne są natomiast rozważania Sądu pierwszej instancji co do przepisu art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy środowiskowej. Przepis ten stanowił, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej zmiany nie stosuje się w przypadku zmiany koncesji polegającej na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla [...] do 6 lat, wyłącznie w przypadku, gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji. Wyżej wymieniony przepis wprowadzony został na mocy ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1563) i został uchylony na mocy ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz. U z 2021 r., poz. 1211). Przepis ten obowiązywał zatem w dacie wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji. Jak już jednak wskazano, przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie jest legalność decyzji środowiskowej oraz przepisów prawa, które stanowiły podstawę jej wydania, lecz zasadność nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – w świetle wniosku inwestora. Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej wszystkie jej zarzuty sformułował jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Tak skonstruowane zarzuty kasacyjne nie uprawniały NSA do weryfikacji zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia z pespektywy błędu wykładni lub subsumpcji prawa materialnego. Chybione są także zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz art. 6 Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r., poprzez pośrednie zamknięcie drogi w zakresie możliwości efektywnego skarżenia decyzji środowiskowej przez zainteresowaną społeczność. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji z Aarhus, zwrócić należy uwagę, że artykuł ten składa się z 11 ustępów o różnej treści normatywnej. Zarzut skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie, nie precyzują, którą jednostkę redakcyjną autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Powołany zarzut naruszenia art. 6 jest zatem dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, który uniemożliwia poddanie go merytorycznej ocenie kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że wada konstrukcyjna zarzutu kasacyjnego, polegająca na nieokreśleniu lub nieprecyzyjnym wskazaniu wzorców kontroli będących przepisami wewnętrznie podzielonymi na niższe jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy lub punkty), skutkuje formalnym oddaleniem tego rodzaju zarzutu, bez dalszego badania jego treści (por. np. wyroki NSA z dnia: 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2687/21; 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1183/25). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącemu art. 11 ust. 1 i 3 Dyrektywy, zgodnie z którym należy wprowadzić możliwość skierowania skargi sądowej na decyzje, działania lub zaniechania, o których mowa w owym artykule, by "zakwestionować ich materialną lub proceduralną legalność", przepis ten nie został naruszony (zob. w tym kontekście wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy, C-137/14, EU:C:2015:683, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyrok TS z dnia 25 maja 2023 r., C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, LEX nr 3558639). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 omawianej Dyrektywy, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika jednocześnie, że o ile nie wyklucza się, aby członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 Dyrektywy jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie w/w podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683; zob. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17 oraz wyroku NSA z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 974/21). Nie można zatem przyjąć, że regulacja art. 108 k.p.a., umożliwiająca nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu organizacji społecznej prawa do zaskarżenia tego orzeczenia, jest sprzeczna z powołanym wyżej art. 11 ust. 1 i 3 Dyrektywy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 3 sentencji wyroku.