III OSK 2197/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 32/24 w sprawie ze skargi S.D. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

18 października 2023 r. S.D. zwrócił się do Naczelnej Izby Lekarskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, następującej treści "[p]roszę o udostępnienie informacji zawartych w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów. Proszę o udostępnienie zestawienia zawierającego imiona i nazwiska oraz numer PWZ zawartych w Rejestrze osób." We wniosku wskazano, na elektroniczną formę udostępnienia informacji (w formacie XLS lub JSON). Organ pismem z 27 października 2023 r. poinformował skarżącego, że uwzględniając okoliczności sprawy należy stwierdzić, iż zawarte we wniosku żądanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a w związku z tym wniosek ten nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej "u.d.i.p.". Zakres żądanych informacji obejmujących dane wszystkich lekarzy w Polsce, wskazana forma udostępnienia tych danych oraz publicznie dostępne informacje o prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej wskazują, że celem tego wniosku nie jest uzyskanie informacji o sprawie publicznej, ale pozyskanie bazy danych o lekarzach, która prawdopodobnie zostanie wykorzystana dla celów komercyjnych. Na tej podstawie uznano, że wniosek skarżącego nie zmierza do realizacji celów wynikających z u.d.i.p., a w związku z tym nie podlega realizacji w trybie tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 32/24 po rozpoznaniu skargi skarżącego na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził że organ pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sadowego (pkt 3). W uzasadnieniu Sąd uznał, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, a organ informacji tej nie udzielił. Podkreślono również, że skarżący pismem z 12 kwietnia 2020 r. zwracał się do organu o udostępnienie informacji publicznej w szerszym zakresie (informacji, o których mowa w art. 49 ust 5 pkt 2 i w części pkt 12 wcześniej w pkt 1,2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1342)), a sprawa ta zakończyła się wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 17 września 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 286/20, w którym zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wobec powyższego oraz zgodnie z treścią przepisu art. 170 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że wiążąca pozostaje ocena wyrażona w prawomocnym wyroku z 17 września 2020 r., jako że dotyczył on tych samych stron i tożsamej informacji publicznej, a realia sprawy nie uległy w istotnym zakresie zmianom. W związku z faktem, że organ po otrzymaniu wniosku z 18 października 2023 r. nie uczynił zadość żądaniu ani też nie wydał decyzji o odmowie jej wydania, Sąd stwierdził iż organ pozostawał w bezczynności. Sąd zauważył też, że oczywiście bezpodstawne byłoby uznanie przez organ jakoby następny wniosek, o węższym zakresie, stanowił nadużycie prawa, a co za tym idzie bezczynność organu miała według Sądu charakter rażący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, żądając jego uchylenia, rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej oddalenia, ewentualnie przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie: 1. art. 170 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie wiążąca jest ocena wyrażona w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 286/20 zobowiązującym organ do rozpatrzenia szerszego niż obecnie żądania wnioskodawcy, ponieważ realia sprawy w istotnym zakresie nie uległy zmianie wobec podlegającego już ocenie sądu stanu sprawy, podczas gdy we wskazanym wyroku WSA w Warszawie nie badał czy żądanie wnioskodawcy stanowi nadużycie prawa w oparciu o okoliczności faktyczne, które zostały ujawnione już po wydaniu tego wyroku, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że formułowanie odmiennych ocen przez Sąd badający legalność działania Naczelnej Rady Lekarskiej w niniejszej sprawie byłoby bezpodstawne i w konsekwencji błędne uznanie, że organ pozostaje w rażącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 18 października 2023 r.; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu i zobowiązaniu Naczelnej Rady Lekarskiej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 października 2023 r. przy czym uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w okolicznościach faktycznych sprawy żądanie zawarte w tym wniosku wskazuje na korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celach innych niż wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 3. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 18 października 2023 r., podczas gdy organ prawidłowo zawiadomił wnioskodawcę w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o przyczynach nierozpoznania tego wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej, a tym samym nie pozostawał bezczynności, a tym bardziej w rażącej bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, przy czym uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku skarżącego, mimo, że skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a 4. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia oraz pominięcie istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy polegające na: – pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności wskazujących na rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę, które miały istotny wpływ na sposób rozpoznania przez organ wniosku skarżącego z dnia 18 października 2023 r. oraz niedokonaniu oceny, czy ujawnione przez organ podczas rozpoznawania tego wniosku okoliczności wskazują na intencje wnioskodawcy wykorzystania prawa dostępu do żądanej informacji publicznej do realizacji własnych komercyjnych celów, tj. innych niż wynikające art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało stwierdzeniem, że bezpodstawne było uznanie przez organ, że wniosek z 18 października 2023 r. stanowił nadużycie prawa, a w konsekwencji, że organ pozostaje w rażącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 18 października 2023 r. – wskazaniu w uzasadnieniu wyroku niespójnych ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że: "organ prezentował stanowisko, że żądana informacja stanowi wprawdzie publiczną, jednak dane żądanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej", a następnie na wskazaniu, że "błędnie kwalifikując żądanie Wnioskodawcy, jako niedotyczące udostępnienia informacji publicznej, naruszono przepisy prawa materialnego, określające co stanowi informacje publiczną", przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że WSA w Warszawie nie dokonał właściwego wyjaśnienia sprawy i podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ naruszył przepisy prawa materialnego określające co stanowi informację publiczną błędnie kwalifikując żądanie wnioskodawcy, podczas gdy organ prawidłowo uznał, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 18 października 2023 r. stanowi informację publiczną, a jedynie nie podlega ono realizacji w trybie tej ustawy z ustawy, z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jakoby realia sprawy, względem wydanego uprzednio wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 286/20, nie uległy zmianie. We wcześniej prowadzonym postępowaniu ani organ, ani Sąd nie wypowiadali się w kwestii możliwości nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącego, ponieważ organ podnosił wtedy, że wniosek skarżącego w ogóle nie dotyczy informacji publicznej. Co więcej ani organ rozpoznając wniosek skarżącego z 12 kwietnia 2020 r. ani sąd kontrolujący organ w tamtej sprawie nie posiadali wiedzy dotyczącej działalności prowadzonej przez skarżącego (zarządzanie podmiotem prowadzącym portal internetowy przetwarzający dane osobowe lekarzy). Związanie wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 286/20 ma zatem moc w zakresie oceny, że żądana informacja wpisuje się w definicję informacji publicznej. Nie sposób więc uznać, że organ rozpoznając wniosek skarżącego z 18 października 2023 r. naruszył art. 170 p.p.s.a., gdyż nie dostosował się do oceny wyrażonej w orzeczeniu sygn. akt II SAB/Wa 286/20. Wręcz przeciwnie, organ uwzględnił, że zawarte we wniosku żądanie stanowi informację publiczną i nie formułował żadnych odmiennych ocen, które byłyby nie do pogodzenia ze stanowiskiem zawartym w przywołanym wyroku. Ponadto organ wskazał na wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku. Na stronie 9 uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że NRL "prezentowała przy tym stanowisko, że żądana informacja stanowi wprawdzie publiczną, jednak dane żądanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej". Natomiast na str. 11 zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że "[b]łędnie kwalifikując żądanie wnioskodawcy, jako niedotyczące udostępnienia informacji publicznej, naruszono przepisy prawa materialnego określające co stanowi informację publiczną (tak odpowiednio wskazane w skardze art. 61 ust. 1 i art. 1 ust 1 ustawy o informacji), zaś - w jego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępniania informacji publicznej (art. 13.)". Tym samym uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań w zakresie wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia, wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Dalej organ argumentował, iż wnioskodawca zwracając się o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, istotnie nadużywał przysługującego mu prawa, chcąc wykorzystać pozyskane dane do innych celów niż prawo to służy. Organ podniósł iż skarżący był wielokrotnie informowany o możliwości sprawdzenia podstawowych informacji o konkretnym lekarzu na stronie internetowej Naczelnej Izby Lekarskiej. Skarżący dążąc do pozyskania w formie elektronicznej danych o wszystkich lekarzach w Polsce, a więc danych o ponad 200 tys. osób konsekwentnie odmawiał wskazania celu pozyskania danych, co mogło wskazywać, że zmierza on do osiągnięcia innego celu, niż ten, któremu służyć ma prawo do informacji publicznej. W ocenie organu publicznie dostępne informacje dotyczące rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego potwierdzają, że wniosek z 18 października 2023 r. zmierzał w istocie do wykorzystania prawa dostępu do informacji publicznej dla celów innych niż realizowane przez prawo dostępu do informacji publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże ze względu na sposób ich sformułowania jako konsekwencji błędnych ustaleń w zakresie prawa materialnego rozważania należy zacząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "[o]rzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Ustanowiona zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Właśnie nad tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem niniejszej sprawy ze sprawą już rozpoznaną w orzeczeniu II SAB/Wa 286/20 należy się zastanowić. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę nie sposób uznać, że zapadłe uprzednio orzeczenie o ww. sygnaturze może oddziaływać na przedmiotową sprawę, bowiem obie sprawy zapoczątkowane zostały innymi wnioskami – pierwsza pismem z 12 kwietnia 2020 r., a druga pismem z 18 października 2023 r. Nie ma więc tutaj tożsamości "sprawy administracyjnej", która w przypadku postępowania dotyczącego informacji publicznej wyznaczana jest poprzez złożenie odpowiedniego żądania udostępnienia danych. Zgodzić się należy, że zakres treściowy złożonych przez skarżącego wniosków był podobny, ponieważ dotyczył danych zawartych w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów, natomiast nie był identyczny. Drugi z wniosków ograniczał się jedynie do wskazania imion, nazwisk i numerów PWZ zawartych w Rejestrze osób. Co więcej, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, znaczącej zmianie uległy okoliczności sprawy. Pomijając oczywistą okoliczność jaką jest inny czas wystąpienia z żądaniem, to inne były podstawy rozpoznania sprawy przez organ - w przypadku pierwszego wniosku rozstrzygnięcie opierało się na przeświadczeniu organu, że udostępnieniu z Rejestru mogą podlegać jedynie dane jednostkowe, a udostępnienie zbioru danych nie podlega trybowi dostępu do informacji publicznej, natomiast w rozpoznawanej aktualnie sprawie organ swoją reakcję na wniosek uzasadnił stwierdzeniem, że stanowi on formę nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na komercyjny cel uzyskania żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się też do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066 oraz B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 170). W rozpoznawanej sprawie jednak brak jest bezpośredniego powiązania między sprawami, a tym samym nie mógł mieć zastosowania art. 170 p.p.s.a. ze skutkiem, jakie tej regulacji przypisał Sąd pierwszej instancji. Uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. nie mogło jednak wpłynąć na wynik sprawy ze względu na ocenę pozostałych podstaw skargi kasacyjnej prowadzących do wniosku, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. I tak w ramach kolejnych zarzutów skarżący kasacyjnie organ podniósł naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut 2) oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § la p.p.s.a w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut 3). Jako, że art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze ogólnym (blankietowym) – wyznaczającym powinność sądu administracyjnego, w przypadku stwierdzenia podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, toteż jego zastosowanie jest skutkiem zastosowania innych przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym zarzuty te powinny zostać rozpoznane łącznie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, które skarżący kasacyjnie organ upatruje w: art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Wszystkie ww. zarzuty sprowadzają się natomiast do kwestii zasadności lub braku zasadności uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego jako nadużycie prawa do informacji publicznej. W oparciu o stanowisko doktryny i orzecznictwa można przyjąć, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "[c]elem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). Warto w tym miejscu jednak podkreślić, że z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "[o]dmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Dodatkowym argumentem przemawiającym za formą decyzji jako konieczną jest zapewnienie gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23 (pub. ONSAiWSA nr 1 z 2025 r. poz. 9) 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). W przedmiotowej sprawie organ załatwił wniosek skarżącego z 18 października 2023 r. odpowiadając na niego zwykłym pismem z 27 października 2023 r., w którym wskazał, że kwalifikuje żądaną informacje jako informację publiczną, natomiast analizując motywy działania skarżącego stwierdza, iż jego wniosek stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Jak wyjaśniono powyżej takie działanie nie jest prawidłowe, a w związku z tym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organ nie podjął odpowiedniego działania w ustawowym terminie, przez co naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i pozostawał w stanie bezczynności przy rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia oraz pominięcie istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, należy uznać, że zarzut ten nie przesądza o błędnym rozstrzygnięciu sprawy. Rzeczywiście brak jest odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, wobec błędnego uznania związania na mocy art. 170 p.p.s.a. wyrokiem w sprawie II SAB/Wa 286/20, jednakże okoliczność ta w kontekście wyżej poczynionych rozważań o błędnej formie rozstrzygnięcia organu również pozostaje bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Nie sposób też doszukiwać się sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołane przez organ fragmenty uzasadnienia, które rzekomo mają prezentować sprzeczne treści ("organ prezentował stanowisko, że żądana informacja stanowi wprawdzie publiczną, jednak dane żądanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej" oraz "błędnie kwalifikując żądanie Wnioskodawcy, jako niedotyczące udostępnienia informacji publicznej, naruszono przepisy prawa materialnego, określające co stanowi informacje publiczną") stanowią w zasadzie częściowy opis stanu faktycznego sprawy. W pierwszym przytoczonym fragmencie autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi na początek cytowanego zdania, który wskazuje na historyczne przedstawienie sprawy – "[rada] prezentowała przy tym stanowisko, że żądana informacja stanowi wprawdzie publiczną, jednak dane żądanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej". Nie jest to więc jakiekolwiek stanowisko Sądu pierwszej instancji. W odniesieniu do drugiego fragmentu należy przypomnieć, że organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że wniosek skarżącego "zmierza do realizacji innych celów niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nie podlega realizacji w trybie tej ustawy". Tym samym Sąd stwierdzając, że ocena organu jest w tym zakresie błędna, dokonał dopiero oceny merytorycznej sprawy stwierdzając w następstwie bezczynność. Uzasadnienia zaskarżonego wyroku w dużej mierze opiera się o przyjęte stanowisko w sprawie II SAB/Wa 286/20, natomiast jak wskazano w art. 174 pkt 2 podstawą kasacyjną może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast w przedmiotowej sprawie, mimo pewnych ułomności uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie stwierdzające bezczynność organu jest prawidłowe. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 cytowanej ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia, a tym samym zarzut ten jest chybiony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.