III OSK 2198/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 533/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 21 października 2022 r. nr LIII/451/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 533/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 21 października 2022 r. nr LIII/451/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy" lub "organ") w dniu 21 października 2022 r. działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: "u.s.g.") w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługującym radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1947) podjęła uchwałę nr LIII/451/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym. W § 6 przedmiotowej uchwały zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. Na powyższą uchwałę Prokurator złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając organowi naruszenie art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: "u.o.a.n."), polegające na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowiła akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Gminy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała na brak podstaw do uznania, że wydana w rozpoznawanej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego, wymagającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, gdyż jest ona jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym powyżej wyrokiem z 9 maja 2024 r. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr LIII/451/2022. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie. Regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Nie zasługuje na akceptację pogląd, iż uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Wada ocenianej uchwały polegająca na braku publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Od powyższego wyroku Rada Gminy [...] wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia, a skarga winna zostać oddalona; 2) naruszenie przepisów postępowania art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia i ustosunkowania się do stanowiska organu (jako stanowiska strony), a mianowicie kwestii dotyczącej specyfiki odbiorcy uchwały, która determinuje jej charakter prawny tj. stanowi, iż jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego; 3) naruszenie prawa materialnego art. 25 ust. 4, 6, 8 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała w przedmiocie diet radnych stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy jako akt niezawierający norm generalnych i abstrakcyjnych stanowi akt kierownictwa wewnętrznego; 4) naruszenie prawa materialnego art. 94 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia w sytuacji, gdy nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie zgodnie z brzmieniem tego przepisu nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Istota sporu sprowadza się jednak do kwestii charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, to jest zasad przyznawania diet dla radnych, jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 6 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 u.s.g. Nadto trzeba podkreślić, że powyższy przepis zawiera dwa ustępy o różnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie określił precyzyjnie, naruszenie której normy wynikającej z powołanego przepisu zarzuca, co stanowiło jego powinność. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim powołany w zarzucie oznaczonym jako 2) art. 151 p.p.s.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, gdyż przepis znajduje zastosowanie w razie oddalenia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodać przy tym należy, że wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem kwestii zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby poddawało się ono kontroli. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. możemy mieć do czynienia w sytuacji, w której uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł wszystkie wymagane prawem elementy. Odniósł się też do kwestii charakteru prawnego uchwały podlegającej kontroli, a fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, nie czyli omawianego zarzutu skutecznym. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i o jego naruszeniu można by mówić, gdyby Sąd popełnił błąd stanowiący uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.